2021年中央一號文件提出，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實現(xiàn)形式。推進宅基地“三權(quán)分置”改革，需要在厘清“三權(quán)分置”改革邏輯起點基礎(chǔ)上，穩(wěn)慎探尋其實現(xiàn)路徑。

我國現(xiàn)行宅基地制度起源于計劃經(jīng)濟時期，其主要特征是“集體所有、成員使用，無償分配、長期占有”。宅基地集體成員無償取得和長期使用的制度設(shè)計初衷是保障農(nóng)民的基本居住，承載的是社會保障功能，表達的是維護社會公平的國家意志，在保障農(nóng)民住有所居、促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。集體成員身份是宅基地保障功能的實現(xiàn)基礎(chǔ)，正是這種身份性賦予了宅基地的社會福利性質(zhì)，天然地排斥市場交易。而從農(nóng)民角度看，宅基地不僅發(fā)揮了居住保障功能，也是其重要的財產(chǎn)。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鄉(xiāng)人口和資源要素流動加速，農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)價值逐步顯化，經(jīng)濟功能逐步提升。

可以說，宅基地制度改革的焦點是如何統(tǒng)籌好體現(xiàn)國家意志的宅基地保障功能和維護好農(nóng)民權(quán)益的財產(chǎn)功能，在保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的前提下，解決宅基地閑置浪費與農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益缺失等問題。這形成了宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點，即通過完善集體所有權(quán)體現(xiàn)保障社會公平的意志，保障農(nóng)戶資格權(quán)實現(xiàn)戶有所居，適度放活使用權(quán)實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)利。

理論層面辨明宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯緣起后，需要實踐層面的創(chuàng)新探索，完善宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)的權(quán)能主體和行使機制，探尋有效的改革路徑。

要落實集體所有權(quán)。依據(jù)法律，集體所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項權(quán)能。但由于我國很多地方農(nóng)民集體經(jīng)濟組織不完善，治理機制不健全，難以完整行使集體所有權(quán)權(quán)能。現(xiàn)實中，農(nóng)民集體對占有、分配權(quán)能的行使相對比較充分，但對處分和收益權(quán)缺乏有效行使機制，導(dǎo)致集體所有權(quán)一定程度上被虛置。落實宅基地集體所有權(quán)，核心是在法律層面界定集體所有權(quán)的權(quán)利主體，賦予包含收益、處置等在內(nèi)的完整權(quán)能，健全權(quán)能行使機制。基本路徑是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，健全法人資格，明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完善治理機制，落實其對包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體資源資產(chǎn)的收益、處置權(quán)能。

要保障農(nóng)戶資格權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”改革后，現(xiàn)有宅基地“兩權(quán)分離”格局下農(nóng)民的宅基地使用權(quán)將由農(nóng)戶資格權(quán)來承載，實現(xiàn)宅基地的居住保障功能。目前，對宅基地農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)能屬性，各界認(rèn)識上分歧較大。從宅基地制度的演變看，農(nóng)民的宅基地是基于集體成員的身份性演繹而來的權(quán)利，承載的是農(nóng)民居住保障功能。從這個意義上講，農(nóng)戶資格權(quán)不是一種全新的權(quán)利，而是對集體所有制下成員身份性權(quán)利的一種技術(shù)性處理。實踐中，由于各地實際情況差異較大，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開展資格權(quán)認(rèn)定，重點探索資格權(quán)的認(rèn)定辦法、行使條件和實現(xiàn)方式，以及資格權(quán)放棄、喪失與重新獲取等特殊情形的實現(xiàn)路徑。

要適度放活使用權(quán)。適度放活使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的重點，放活后的使用權(quán)承載了優(yōu)化資源配置和保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的功能，其價值需要通過流轉(zhuǎn)交易才能實現(xiàn)；而“適度”的表述也為宅基地使用權(quán)放活范圍劃了底線。因此，下一步的改革路徑應(yīng)該是在堅守底線的基礎(chǔ)上，在兩個方向上發(fā)力。一是健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，探索放活宅基地使用權(quán)多種路徑，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增加出口，優(yōu)化資源配置效率，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)益。二是結(jié)合宅基地有償使用、自愿有償退出等改革事項，打通宅基地與集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換通道，完善盤活閑置宅基地和農(nóng)房的政策體系，賦予利用主體完整的權(quán)能。

（作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心改革試驗研究室副主任）