“十四五”時期，中國將全面推進鄉(xiāng)村振興。由于宅基地制度是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐，因此在“三塊地”改革中相對滯后且影響重大的宅基地制度改革，成為現(xiàn)階段土地制度改革領域的主要工作之一。
2020年10月，中央農辦、農業(yè)農村部會同有關部門，在全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點。這是繼2015年農村“三塊地”改革試點后，中央啟動的新一輪農村土地制度改革。“三塊地”改革指的是，農村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革。
清華大學經(jīng)濟管理學院經(jīng)濟系副教授楊思群對第一財經(jīng)記者表示，本輪農村土地制度改革，開啟于“十三五”收官之年，跟前一輪農村土地制度改革相比，有三個主要特點：一是聚焦改革難點、擴大試點范疇；二是改革內容更加清晰明確；三是改革將向制度化和法治化的方向發(fā)展。
決不能急躁冒進、急于求成
在黨的十九大作出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重大決策部署后，2018年中央一號文件提出了“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求”。時任中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊稱，該文件的最大亮點是搭建起了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“四梁八柱”，該政策體系包括了一系列強化鄉(xiāng)村振興制度性供給的重大改革舉措。比如，提出探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革。
如今運行的農村宅基地制度，是由新中國成立以來逐步發(fā)展演變而成的，其主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進用地節(jié)約集約、保障農民住有所居、促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎作用。然而，隨著城鄉(xiāng)社會結構變化、城鄉(xiāng)空間結構演化和經(jīng)濟體制改革深化，現(xiàn)行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也日益突出。
中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英從長期調研中觀察到，從上世紀90年代至今，農村正在發(fā)生三個顯著變化：一、農民代際特征明顯，新一代農民與土地、村莊的粘度降低，正在發(fā)生一場離土、出村、不回村的“結構革命”；二、整個中國村莊分化演化、適度聚集成為不可逆轉的大趨勢，以自然村落為基本單位的宅基地制度安排已不合時宜；三、農業(yè)產(chǎn)業(yè)裂變，農業(yè)的內涵、功能、業(yè)態(tài)更加豐富，城鄉(xiāng)互動的增加改變了以耕作為半徑的傳統(tǒng)農業(yè)，對宅基地制度改革提出了迫切要求。
2021年全國兩會期間，全國政協(xié)委員、中原銀行董事長竇榮興對第一財經(jīng)記者表示，目前，中國農村宅基地的空置率超過10%，空房率最高達70%，具有很大的盤活空間。
2021年2月22日，在國新辦發(fā)布會上，農業(yè)農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀表示，2020年啟動的新一輪農村宅基地制度改革試點，核心是要探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的實現(xiàn)形式。在試點中，著眼于保護進城落戶農民宅基地權益，要探索農戶宅基地資格權的保障機制。同時，通過探索宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等，來增加農戶的財產(chǎn)性收入。
試點規(guī)模為前一輪的3倍
在“十三五”時期脫貧攻堅取得勝利后，中國要在“十四五”時期全面推進鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)“三農”工作重心的歷史性轉移。
楊思群稱，鄉(xiāng)村振興作為新時期中國農村工作的重點，其目標是實現(xiàn)農村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代化，所面臨的任務也更加復雜艱巨。在這個過程中，優(yōu)化配置農村各種資源，特別是土地、資本和人力，形成促進資源優(yōu)化的穩(wěn)定制度體系，是關鍵。
對比前后兩輪土地制度領域的改革試點，可以發(fā)現(xiàn)其中的不同。
2015年2月，以十二屆全國人大常委會審議通過授權改革試點為標志，在33個試點縣（市、區(qū)）的“三塊地”改革正式啟動。其中，征地試點3個，入市和宅基地試點各15個。2016年9月后，改革試點進入統(tǒng)籌推進階段，征地和入市試點擴大到全部33個試點地區(qū)。2017年11月，宅基地制度改革也拓展到了全部33個試點地區(qū)。
2017年底，全國人大常委會決定，“三塊地”改革試點延期至2018年年底。到2018年底，全國人大常委會又決定，繼續(xù)延期至2019年年底。經(jīng)過兩次延期，“三塊地”的改革試點持續(xù)了五年。
根據(jù)2021年中央一號文件，在“深入推進農村改革”的內容中，包括探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現(xiàn)形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法。
楊思群稱，新一輪土改試點聚焦對農民利益影響最大的宅基地制度，試點期限為2020年至2022年。此外，新一輪土改試點的縣（市、區(qū)）數(shù)量為前一輪的3倍多，這使得新一輪改革試點的樣本更加豐富，內容更加聚焦且更加清晰和深化。
他說，在前一輪土改試點中，宅基地改革的原則之一是，不以“宅基地買賣”為出發(fā)點。這既是對改革底線的設定，也是對改革內容的風險管控。然而，在中央提出宅基地改革“三權分置”后，新一輪土改試點明確提出探索這一制度改革的有效實現(xiàn)形式。保障進城落戶農戶的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權這“三權”，則是針對前一輪改革試點中遇到難題所進行的現(xiàn)實回應。
“保障進城落戶農戶的‘三權’，是鄉(xiāng)村振興乃至城鎮(zhèn)化發(fā)展中繞不過去的重要問題。讓常年在外打工的‘新農民’有基本的生活保障，其留在農村的‘三權’是底線性的權益。如果這個問題能夠處理得好，既可以促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，使‘新農民’在城市中留下來，又可以在‘新農民’利益得到保障的前提下，更有效的配置農村土地資源。”楊思群說。
由于試點地區(qū)開展宅基地使用權抵押，需法律另行規(guī)定或經(jīng)全國人大常委會授權，在今年兩會期間，全國人大代表、安徽省滁州市市長許繼偉建議，完善農村宅基地制度改革配套政策。
許繼偉建議，參照全國人大常委會審議通過對前一輪土改授權改革試點，由全國人大常委會授權宅基地制度改革試點地區(qū)，暫時調整實施《民法典》中關于“限制宅基地使用權抵押”的相關規(guī)定，以便試點地區(qū)探索落實農村土地的用益物權，賦予農民更多財產(chǎn)權利，有效盤活農村資源、資金、資產(chǎn)。
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