文/劉守英（作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院黨委書記兼院長）
近日發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》中，關(guān)于土地使用、規(guī)劃、管理、改革等內(nèi)容的提法，有14處之多，旨在推動構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。
“十四五”期間討論城鄉(xiāng)關(guān)系，核心應(yīng)該是城市、城市延伸帶和鄉(xiāng)村三者之間的關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展模式發(fā)生變化的同時，會有一個重大變化，過去靠土地搞經(jīng)濟、作為經(jīng)濟動力源的模式肯定不行。
筆者認(rèn)為，整個“十四五”期間，土地制度的改革實際上發(fā)揮的是助推轉(zhuǎn)型的作用，而不是經(jīng)濟發(fā)動機的作用，靠土地的配置、利用、政策和制度的改革，來促進包括城市形態(tài)、城市功能、城鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村的變化轉(zhuǎn)型，這應(yīng)該是重點。改革的核心就是要改變原來的思維——地只能用于城市，鄉(xiāng)村沒有任何用地的權(quán)利和空間。只有這些東西活了，圍繞鄉(xiāng)村的土地制度改革，包括宅基地、農(nóng)地、建設(shè)用地這些改革才能夠有需求。
應(yīng)該說，“十四五”時期土地的矛盾在下降，土地制度的改革有很大余地，是改革的好時機。之前，忙著建設(shè)城市，忙著高速發(fā)展?，F(xiàn)在，土地作為發(fā)動機的功能會發(fā)生改變，地方政府得想其他辦法支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。這樣一來，土地的供求關(guān)系、功能規(guī)劃都在變化，“十四五”期間發(fā)展的方式都變了。
隨著供需變化 土地重要性將下降
隨著供需關(guān)系變化，“十四五”期間土地的重要性會下降，土地矛盾將沒那么激化。一個社會從依賴土地轉(zhuǎn)向創(chuàng)新，是現(xiàn)代化的根本標(biāo)志。從動力來講，如果還是靠土地發(fā)展，就麻煩了。
土地財政延續(xù)多年，有兩個問題值得關(guān)注：一是未來是否還有那么大的土地需求？房地產(chǎn)作為土地財政的重要來源，一時半會恐怕停不了，“十四五”期間還需要改動。但接下來，政府賣地的成本收益會發(fā)生變化，雖然賣地的總收入還會增加，因成本上升，收益會下降。第二是附加在住房上的增值功能會下降。如果人們繼續(xù)依靠房地產(chǎn)投資增值，城市就難以回歸本質(zhì)。人們沒法喝點咖啡、看個畫展，在一起聊聊天，做點事情，城市生活依舊是媽媽陪孩子去上課，爸爸努力工作掙錢，這不是一個正常的分工和生活。
其實，我們可以看到，住房的投資特征已經(jīng)發(fā)生了改變。如果只作為居住空間，代際變化是一個很重要的因素。上一代人除了買房自己住，還會買給兒子，甚至為孫子買，這樣就已經(jīng)累積了家庭代際傳遞的房子。年輕一輩再買房的動機，和上一代已經(jīng)不同。從居住角度講，新的需求主要是針對改善型住房，需要質(zhì)量很高的房子。另一方面，一些社會性住宅，比如為農(nóng)民入城以后提供居住權(quán)保障，也應(yīng)該是下一步住房政策的方向。
所以，從投資的功能轉(zhuǎn)向居住的功能，應(yīng)該是接下來住房政策很重要的特征。這樣一來，土地財政模式的源頭就變了。政府靠出讓土地使用權(quán)來獲取土地收入的意愿就沒那么強，發(fā)動機式的引擎作用也會減弱。
總的來說，土地作為發(fā)動機的功能會發(fā)生改變，這是“十四五”期間一個非常重大的變化。這里面，首先就是住房的資本化功能在下降，對土地的需求也在下降。同時，如果能把大量閑置的土地利用起來，將提供很大一塊土地來源。
特別需要強調(diào)的一點是，大量的園區(qū)土地、工業(yè)占地，大量的市政基礎(chǔ)設(shè)施占地，應(yīng)該成為土地來源的重點，這些結(jié)構(gòu)性的調(diào)整應(yīng)該是改革的重點，而不是繼續(xù)去征地、賣地?，F(xiàn)有的土地已經(jīng)足夠，因為整個城市的骨架已經(jīng)搭起來了。
城市形態(tài)不正常 實際是用地不正常
土地的調(diào)整跟城市形態(tài)的調(diào)整，可能是整個“十四五”期間的重點。中國未來的城鄉(xiāng)關(guān)系實際上是三重關(guān)系，城市、城市延伸帶和村莊這個鏈條之間的關(guān)系。城市要做的是調(diào)整升級它的內(nèi)容，而真正發(fā)展的主要空間是在城鄉(xiāng)延伸帶。城市形態(tài)的變化，是要靠土地結(jié)構(gòu)調(diào)整來推動的。
比如，工業(yè)占地那么高，大量市政基礎(chǔ)設(shè)施的土地占比也很高，但是包括居住、生活、綠化等空間的占地比例又那么低。要想整個城市的形態(tài)像個樣，土地的結(jié)構(gòu)就要調(diào)到正常形態(tài)。這里就需要很多政策跟進，怎么樣把工業(yè)用地調(diào)整為其他用地，比如調(diào)整為居住型、社會型、產(chǎn)業(yè)企業(yè)升級型、綠化型等等，通過土地的結(jié)構(gòu)優(yōu)化來促進城市形態(tài)的改變。
我們看到，現(xiàn)在很多城市形態(tài)出問題，城市形態(tài)不正常，實際上是用地不正常。
第一點，是要加強市場化土地供應(yīng)機制在土地配置中的作用。工業(yè)用地不按市場價供給，就會修建一大片園區(qū)。很多地方出現(xiàn)“鬼園區(qū)”，就是政策優(yōu)惠“助推”了園區(qū)大力建設(shè)，不跟實際走、不按市場走。基礎(chǔ)設(shè)施的土地占比也是這樣，低價征地、低成本供地，當(dāng)然也存在著鋪張浪費的現(xiàn)象。所以，想要用土地結(jié)構(gòu)的變化來促進城市形態(tài)的改變，第一點就是加強土地的市場化配置。
第二點，政府規(guī)劃在整個土地利用中的約束作用要增強。早前，整個規(guī)劃的約束功能之所以弱，是因為沒有規(guī)劃到位。當(dāng)土地市場機制開始起作用，整個規(guī)劃同時也要加強約束。能做什么，不能做什么，應(yīng)該是通過規(guī)劃來做，不能再通過政府強制來做。
第三點，城市以外區(qū)域的土地保障要到位。我們原來的建設(shè)用地都配給了城市，接下來要考慮的，是城鄉(xiāng)延伸帶的土地怎么保障和供應(yīng)，還有活態(tài)的村莊土地如何保障？把鄉(xiāng)村納入城市體系，鄉(xiāng)村形態(tài)的變化就屬于都市圈范疇，這些城市以外區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都涉及到整個土地的供給變化，要保證鄉(xiāng)村一定比例的建設(shè)用地。所以，城鄉(xiāng)空間的用地配置要發(fā)生重大變化，不能把地全部配置給城市，城市以外的區(qū)域應(yīng)該也要保證適度的配置。
（本文由每經(jīng)記者吳林靜、余蕊均整理）
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