2020年3月中共中央國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出，要推進(jìn)土地要素市場化配置體制改革。

農(nóng)村剩余勞動力規(guī)模巨大

雖然中國城市化和工業(yè)化改革進(jìn)程已持續(xù)40多年，但是，農(nóng)村中還積累著大量剩余人口和剩余勞動力。2019年如按照常住人口城市水平60%看，比同樣發(fā)展階段國家的水平低了15個百分點，剩余規(guī)模為2.1億人，如果按照戶籍城市化44%計算，剩余規(guī)模更達(dá)到4.34億人。農(nóng)業(yè)增加值占GDP的7%，就業(yè)勞動力卻高達(dá)25%，按照同發(fā)展階段比率最高也不應(yīng)當(dāng)超過13%，也剩余9000萬勞動力；即使按照2019年每一農(nóng)業(yè)勞動力收入為外出務(wù)工收入的2/3計，農(nóng)業(yè)勞動力有2700萬人也足夠了，還剩余1.63億人。

這是一種體制性剩余勞動力。一個農(nóng)村和農(nóng)業(yè)社會的人口，在其一生中能夠城市化有他的年齡窗口期。假設(shè)人口遷移和勞動力流動在一個勞動力和土地等要素市場化配置的場景中，他越能夠在最佳的年齡窗口期內(nèi)市民化。但是，如果其使用的土地，因不能由市場機制配置有粘性而不能退出；其子女不能在城鎮(zhèn)無障礙地就學(xué)；在不能市場配置土地資產(chǎn)場景下，其沒有家庭積累或退出形成的土地財產(chǎn)性收入和土地資本化收入，因此也就喪失了一部分能夠進(jìn)入城鎮(zhèn)的經(jīng)濟能力；加上土地和住宅供給體制造成城鎮(zhèn)房價和房租水平高于其能夠城市化的收入水平和支付能力，更形成其市民化長期固定居住的高門檻。

這種非市場化的體制扭曲，一方面提高了農(nóng)村剩余人口向城市遷移的各種成本，也增加了城鎮(zhèn)企業(yè)用工成本（如房價房租上漲、年度間“鐘擺式流動”和一生的“青出老回”）。

我們需要仔細(xì)觀察的是，農(nóng)村剩余人口，如果在他最佳年齡機遇期內(nèi)，因種種原因未能城市化，年紀(jì)越大，就越難以城市化。我曾經(jīng)將其定義為錯過城市化人口。粗略地計算，農(nóng)村8億戶籍人口中，外出務(wù)工的主要是年輕人，常住人口中45歲到65歲人口，我覺得規(guī)模可能在2.5億人左右。

人口流動的體制成本，使城鎮(zhèn)企業(yè)更多地通過技術(shù)和資本替代這種本來可以及時供給的剩余勞動力。而智能制造技術(shù)的追趕和線上新經(jīng)濟的發(fā)展，分別替代了工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的勞動力。也就是說，體制加大了農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)的成本，而技術(shù)和資本對人力資本含量不高勞動力的替代，又對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移造成了擠出。

現(xiàn)在農(nóng)民工工資要比城鎮(zhèn)職工工資水平低一半，差距在拉大。按二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的道理，需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量巨大，向城市轉(zhuǎn)移速度理應(yīng)加快。但實際上其轉(zhuǎn)移速度越來越慢，從最高時2011年的5.6%下降到了2019年的0.8%。

傳統(tǒng)二元轉(zhuǎn)型推動經(jīng)濟增長失效

一方面，一些學(xué)者可能因為沒有看到中國這種農(nóng)村勞動力的體制性剩余，而認(rèn)為城市化水平低和農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)比率高，城鄉(xiāng)收入差距大，還有劉易斯二元經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟增長動力，中國經(jīng)濟還會高增長若干年；另一方面，他們也認(rèn)為，中國勞動年齡人口負(fù)增長后，可以用教育等形成的人力資本紅利進(jìn)行替代，可以用智能制造替代，可以網(wǎng)絡(luò)、平臺和線上等數(shù)字新經(jīng)濟替代，需要從生產(chǎn)率方面尋找新的經(jīng)濟增長動力。

然而，農(nóng)村中2.5億左右45歲到65歲的勞動力人口，要通過教育大幅度增加他們?nèi)肆Y本含量的可能性較小。即使有這種可能性，教育提高他們的人力資本含量需要較長時間，一是他們的人力資本含量假如能夠大幅度提高，其知識水平可以適應(yīng)新經(jīng)濟了，可以從生產(chǎn)率方面貢獻(xiàn)產(chǎn)出了，其年齡也到退出勞動的時間了；二是我們亟需的是在未來如何將逐年下行的經(jīng)濟增長穩(wěn)住，在未來的十五年中將經(jīng)濟增長速度支撐住，而增加人力資本又是一個緩慢的過程，遠(yuǎn)水解不了近渴。

任何經(jīng)濟都是供給與需求兩方面共同推動其增長。國民經(jīng)濟首要的問題是，從2019年的數(shù)據(jù)看，工業(yè)品產(chǎn)能過剩12萬億元，其中消費品過剩6萬億元。持續(xù)的過剩，導(dǎo)致了經(jīng)濟增速下行。從城鄉(xiāng)居民對工業(yè)化紅利的分享水平看，城鎮(zhèn)居民對許多產(chǎn)品的消費需求彈性較小，而農(nóng)村居民還很大。他們還有大量購買消費品的愿望。但是從“居民收入—消費支出—需求不足”的卡脖子問題看，農(nóng)村5.6億人口的收入水平太低，其中45到65歲的2.5億左右體制性剩余勞動年齡人口的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、財產(chǎn)和資本等收入水平太低，消費需求的支付能力低下。他們無法與數(shù)字要素、網(wǎng)線平臺、智能制造一同創(chuàng)造財富，也就無法獲得這方面的收入，即無法參與創(chuàng)造和生產(chǎn)成果的分配。而且前面也已經(jīng)論述，雖然道理上講還可以轉(zhuǎn)移到能夠獲得較高收入的城市中。但是，從人力資本含量、年齡條件和經(jīng)濟能力看，他們已經(jīng)成為進(jìn)入不了城市，不能成為市民的錯過城市化人口；而城市的技術(shù)進(jìn)步也在擠出他們。新經(jīng)濟創(chuàng)造越來越多的財富，但是巨額人口不能參與創(chuàng)造財富的過程，其低收入不能購買平衡越來越多的產(chǎn)品和服務(wù)，經(jīng)濟怎么能夠均衡增長呢？

農(nóng)村體制性剩余土地規(guī)模巨大

根據(jù)墨西哥1993年耕地配置市場化改革后的效果看，由于勞動力/耕地比下降，以及生產(chǎn)規(guī)?；?，農(nóng)業(yè)收益提高，使耕地撂荒和糊弄種地面積減少，改革后產(chǎn)量提高了13%。中國目前的問題是，勞動力/耕地比太高，生產(chǎn)規(guī)?；潭炔粔?，土地撂荒和糊弄種地面積較多。以墨西哥改革前后的經(jīng)驗估算，中國目前農(nóng)村中體制凈剩余耕地達(dá)2.6億畝。

農(nóng)村體制性剩余宅基地規(guī)模在6000到9500萬畝之間。我們從不同角度計算，農(nóng)村宅基地面積約1.7億畝，如果8億農(nóng)村戶籍人口每個家庭3.7人，近2.2億戶家庭，每戶宅基地為0.5畝，住宅用地為1.1億畝，宅基地剩余6000萬畝；如果人口遷移沒有體制扭曲，2.9億外出務(wù)工農(nóng)民中最保守有80%能夠市民化在城鎮(zhèn)居住，則只需要7500萬畝左右宅基地，剩余宅基地9500萬畝。

農(nóng)村體制性其他建設(shè)剩余用地7500萬畝。農(nóng)村中還有1.5億畝左右的其他建設(shè)用地，大部分是1978年后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展占地而形成。21世紀(jì)第一個10年，對散亂小污鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行整頓，其中一些被關(guān)停；21世紀(jì)第二個10年，對農(nóng)村用地加強了用途和規(guī)劃方面的管理，生態(tài)環(huán)境要求也越來越嚴(yán)，未經(jīng)審批的不能隨意建設(shè)，違章建設(shè)的予以拆除。加上農(nóng)村用地過去大部分是工業(yè)用地，而制造業(yè)不景氣，也使閑置的建設(shè)用地增多。因此，保守估計，農(nóng)村其他建設(shè)用地的利用率可能只有一半。

這種土地的體制性過剩，只有土地要素和資源的市場化配置來解決。短缺往往是設(shè)立計劃經(jīng)濟體制的理由，但是計劃則使短缺程度更加嚴(yán)重。計劃配置土地場景下，土地沒有價格，不反映投入和產(chǎn)出的損失；禁止其交易，又不能使閑置和浪費的土地，通過價格、銷售和利潤機制的調(diào)節(jié)，配置到能夠充分被利用并有理想產(chǎn)出的經(jīng)濟領(lǐng)域。而計劃調(diào)節(jié)導(dǎo)致土地要素、資源和產(chǎn)品短缺的同時，又造成了土地要素和資源的閑置和浪費，即土地的體制性過剩。東歐經(jīng)濟學(xué)家科爾奈的名著《短缺經(jīng)濟學(xué)》，論述的就是計劃造成經(jīng)濟短缺的機理；而曾經(jīng)有關(guān)國家實踐過多次的糧食種植、采購和供應(yīng)計劃（包括定量供應(yīng)和糧票）并沒有解決計劃經(jīng)濟各國糧食短缺難題，甚至造成過饑荒，就是一個很好的例證。

最大增長潛能

將來自農(nóng)村剩余土地市場化改革

中國緊迫應(yīng)對和長期發(fā)展過程中，需要有一種改革，同時滿足宏觀經(jīng)濟運行和增長的五個目標(biāo)：

一是提高農(nóng)村居民收入，增強其消費需求能力，平衡工業(yè)生產(chǎn)過剩；二是根據(jù)中國農(nóng)村巨額的錯過城市化人口，尋求在農(nóng)村、小城鎮(zhèn)和城郊等利用巨額體制性剩余勞動力；三是在未來的15年中，做這樣的大事——只要農(nóng)村土地體制改革了，土地與剩余勞動力相組合，就能夠獲得實實在在和基本可以確定的經(jīng)濟增長新潛能；四是可以通過改革形成的土地資產(chǎn)，為推動經(jīng)濟增長的債務(wù)擴大提供信用保證，把債務(wù)鏈斷裂風(fēng)險降低到最低程度；五是通過改革，形成擴張性財政金融政策的貨幣投放之錨，使國民經(jīng)濟在金融和國民經(jīng)濟體系盡可能安全的狀況下增長。唯有土地市場化改革，才有這樣的功能。

未來15年勞動力要素投入年均負(fù)增長1%以上，可能影響GDP年均負(fù)增長0.5%，而配置改善年均可能0.7%的增長率，正負(fù)相抵后未來年均可能0.2%左右。然而，用新的二元體制要素向一元市場化轉(zhuǎn)型的模式模擬，農(nóng)村非市場化勞動向市場化勞動轉(zhuǎn)型時，其配置改善的增長彈性較大。然而，農(nóng)村要素組合的必要條件是土地非市場化配置向土地市場化配置轉(zhuǎn)型。數(shù)億體制性剩余勞動力和數(shù)億畝體制性剩余土地市場化改革相結(jié)合，使得未來15年中國新經(jīng)濟增長潛能的60%到70%，來自于農(nóng)村非市場化勞動與非市場化土地向市場化的改革和轉(zhuǎn)型。

從走社會主義道路看，堅持生產(chǎn)資料公有制，土地的國有和集體所有不變；堅持市場化改革方向，勞動力要素和土地資源的配置由市場決定。從而使社會主義與市場經(jīng)濟完美結(jié)合。而農(nóng)村社會主義市場化改革，就是用市場化的體制，調(diào)動億萬農(nóng)村錯過城市化人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)積極性，使閑置在農(nóng)村的巨額體制性剩余勞動力要素得到充分的利用；就是用市場化機制，調(diào)節(jié)農(nóng)村閑置和低利用的耕地、宅地和其他建設(shè)用地等配置改善，成為投入產(chǎn)出的有效生產(chǎn)要素。

我們需要限定僅一處宅基地情況下的土地買賣，還要防止投資去炒賣農(nóng)村房地產(chǎn)。但是，需要將農(nóng)村的土地，從生活和生產(chǎn)資料，通過市場化改革成為要素和資產(chǎn)，使其成為農(nóng)村農(nóng)民的生活財富和創(chuàng)業(yè)之本；在堅持土地公有的前提下，土地的使用財產(chǎn)權(quán)可以市場化配置，使其具有抵押融資、吸引投資、耕地規(guī)模、進(jìn)城退出、下鄉(xiāng)置換、以地創(chuàng)業(yè)、獲得收入等功能，放開放活，促進(jìn)農(nóng)村居民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和置業(yè)，增強消費能力，擴大和疏通國民經(jīng)濟需求內(nèi)循環(huán)，實現(xiàn)未來15年國民經(jīng)濟的良性、穩(wěn)定、安全和中高速增長。

（作者系東北財經(jīng)大學(xué)國民經(jīng)濟工程實驗室主任、原中央黨校國際戰(zhàn)略研究院副院長）