在地方試點(diǎn)數(shù)年后，集體土地征收改革方面的法律修改有望加速推進(jìn)。
近日，國(guó)土資源部（下稱“國(guó)土部”）審議通過(guò)了該部2017年立法工作計(jì)劃，今年立法項(xiàng)目包括全面深化改革急需的立法項(xiàng)目、力爭(zhēng)年內(nèi)完成的立法項(xiàng)目、調(diào)研類立法項(xiàng)目三檔。
國(guó)土部稱，全面深化改革急需的立法項(xiàng)目是立法工作的重中之重，而研究起草《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》就在這一類別中。
失地農(nóng)民補(bǔ)償相對(duì)較低
成為“全國(guó)深化改革急需”的立法項(xiàng)目，這種定調(diào)意味著其“重要性”和“急迫性”的加大。
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)10日接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，征地改革已經(jīng)推進(jìn)了好幾年，在總結(jié)過(guò)去地方改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，相關(guān)法律法規(guī)的修改和制定也該及時(shí)跟進(jìn)了。
“《土地管理法》的修訂會(huì)涉及到集體土地征收的內(nèi)容，因此相配套的集體土地征收補(bǔ)償條例也該出臺(tái)了。加上2015年開(kāi)始的農(nóng)村‘三塊地改革’(農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度等三項(xiàng)改革試點(diǎn))，地方也有了不少經(jīng)驗(yàn)，這時(shí)相關(guān)部委來(lái)推進(jìn)這個(gè)事情，也有了更多基礎(chǔ)。”廖洪樂(lè)稱。
國(guó)土部近日也發(fā)布消息稱，今年全力推進(jìn)《土地管理法》修改，全面總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成果經(jīng)驗(yàn)，研究形成《土地管理法》(修正案草案)，提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。
國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明在今年全國(guó)兩會(huì)“部長(zhǎng)通道”上接受采訪時(shí)也表示，國(guó)土部在試點(diǎn)過(guò)程中也同步進(jìn)行修法?，F(xiàn)在已同有關(guān)部門一起起草了《土地管理法》修正案的送審稿，經(jīng)過(guò)一定程序批準(zhǔn)后，將向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。
此前在《土地管理法》的修訂過(guò)程中，集體土地征收補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)修改一直備受外界關(guān)注。近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府大量征收集體土地進(jìn)行商業(yè)性開(kāi)發(fā)。與政府在賣地環(huán)節(jié)獲得的巨額收入相比，失地農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償占比相對(duì)較小。
中央政府也試圖通過(guò)法律方面進(jìn)行修訂來(lái)改善這一難題。十八大報(bào)告中曾明確提出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
中央高層也曾指出，推進(jìn)集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
廖洪樂(lè)長(zhǎng)期研究土地征收問(wèn)題。他認(rèn)為，總體上，在土地增值收益分配中政府占有份額過(guò)高，作為土地所有者的集體和農(nóng)民占有份額過(guò)低。
根據(jù)他在2008年的一項(xiàng)研究，以全國(guó)土地出讓為例，1995年全國(guó)每公頃土地出讓金純收益為66.1萬(wàn)元，其中政府獲得47.2萬(wàn)元，集體和農(nóng)民獲得18.9萬(wàn)元，政府與集體和農(nóng)民的土地增值收益分配比例為2.5:1；到了2005年，這個(gè)比例擴(kuò)大到9.7:1。
盡管學(xué)界和中央政府都在試圖調(diào)整征地環(huán)節(jié)的增值收益分配，但因目前這部分收益多數(shù)歸為地方政府所有，如果繼續(xù)提高被征地農(nóng)民補(bǔ)償，地方政府收益就會(huì)相應(yīng)縮水，因此地方政府的意愿成為這個(gè)問(wèn)題的難點(diǎn)所在。
廖洪樂(lè)表示，土地增值收益分配中集體和農(nóng)民利益受損的狀況早就該改變了，但此前之所以推進(jìn)慢，根本原因在于地方政府甚至是相關(guān)主管部門，出于自身利益或部門權(quán)力考慮，都不愿意做出改變。
農(nóng)村“三塊地”改革提供經(jīng)驗(yàn)
為探索征地制度改革，國(guó)土部曾于2010年在天津、唐山、沈陽(yáng)、杭州、武漢、長(zhǎng)沙、佛山、南寧、重慶、成都、西安等11個(gè)城市部署開(kāi)展了征地制度改革工作。至今已過(guò)去將近七年的時(shí)間。
去年4月，國(guó)土部征地制度改革座談會(huì)在浙江杭州召開(kāi)，意在總結(jié)上述城市的征地制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。11個(gè)試點(diǎn)市國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)人參加了上述會(huì)議，并圍繞縮小征地范圍、規(guī)范土地征收程序、完善多元保障機(jī)制、建立合理土地增值收益分配機(jī)制等介紹了各地的經(jīng)驗(yàn)做法。
更重大的契機(jī)，則來(lái)自于更高層面的推動(dòng)。
2015年初，根據(jù)中央要求和全國(guó)人大授權(quán)，國(guó)土部在全國(guó)選取33個(gè)縣(區(qū))進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度等三項(xiàng)改革試點(diǎn)。其中，15個(gè)縣(區(qū))為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，15個(gè)地區(qū)進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)，3個(gè)地區(qū)進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn)。
試點(diǎn)任務(wù)到2017年底完成。這也被俗稱為農(nóng)村“三塊地”改革。
姜大明曾表示，“試點(diǎn)行政區(qū)域?qū)⒑侠硖岣弑徽鞯剞r(nóng)民分享土地增值收益的比例。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門將通過(guò)推行征地信息公開(kāi)、完善征地程序等方式，加強(qiáng)群眾對(duì)征地過(guò)程的監(jiān)督。”
之所以征地制度試點(diǎn)的地區(qū)較少，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰接受媒體采訪時(shí)曾表示，這主要是因?yàn)榈胤降姆e極性不高。原因在于，地方政府依靠土地財(cái)政收入進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而“縮小征地范圍”與中國(guó)快速的城市化進(jìn)程是相違背的，同時(shí)這也意味著地方政府直接獲得的土地出讓金將減少。
去年9月，農(nóng)村“三塊地”改革有了新的進(jìn)展。中央決定，把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到現(xiàn)有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，宅基地制度改革仍維持在原15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。
在廖洪樂(lè)看來(lái)，農(nóng)村土地征收改革的核心問(wèn)題就是兩個(gè)，一個(gè)是提高征地補(bǔ)償，另一個(gè)是縮小征地范圍，集體土地征收補(bǔ)償條例的制訂也應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)這兩個(gè)問(wèn)題。
在今年全國(guó)兩會(huì)“部長(zhǎng)通道”上接受采訪時(shí)，姜大明表示，《土地管理法》修正案草案充分吸收了改革試點(diǎn)成果。在農(nóng)村土地征收方面，體現(xiàn)了縮小征地范圍，規(guī)范征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制等改革經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，對(duì)建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，也作出了相關(guān)規(guī)定。
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