在近日舉行的G20財長和央行行長會議稅收高級別研討會上，財政部部長樓繼偉在談及所得稅和房地產(chǎn)稅改革時表示，盡管推進(jìn)兩項改革仍面臨諸多困難挑戰(zhàn)，但無疑是中國下一步稅制改革的重要任務(wù)。樓繼偉的表態(tài)，使房地產(chǎn)稅改革再度成為公眾關(guān)注的焦點。
這項已提出十幾年的重要改革，對百姓有何影響，存在哪些難點問題，應(yīng)該如何往前推進(jìn)？
內(nèi)涵與歷程
在我國的現(xiàn)行稅制體系中，并沒有房地產(chǎn)稅，但有名稱相近的“房產(chǎn)稅”。房產(chǎn)稅開征于1986年，適用范圍較窄，僅限于單位和個人的經(jīng)營性房地產(chǎn)，對個人住房則實行免稅，因此對百姓生活基本沒有影響。目前對房地產(chǎn)征收的稅收主要體現(xiàn)在開發(fā)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)，涉及耕地占用稅、土地增值稅、增值稅、契稅、印花稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等；在保有環(huán)節(jié)除了房產(chǎn)稅，還有城鎮(zhèn)土地使用稅等。
房地產(chǎn)稅，如果單純從字面上看，是針對房產(chǎn)和地產(chǎn)征收的稅種。現(xiàn)在受到熱議的“房地產(chǎn)稅”是有特定內(nèi)涵的，是指對房產(chǎn)、土地在保有環(huán)節(jié)征收的一種財產(chǎn)稅。
從最直觀的感受看，房地產(chǎn)稅的征收增加了個人持有房屋的成本，無疑和百姓生活與利益息息相關(guān)，為此備受關(guān)注。房地產(chǎn)稅改革的提出與推進(jìn)，其實已經(jīng)歷了一個相當(dāng)長的過程。早在2003年，十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中就提出了要求。
值得一提的是，2011年1月份，上海、重慶兩市開始進(jìn)行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，我國房地產(chǎn)稅改革進(jìn)入試點進(jìn)行階段。
對于房地產(chǎn)稅，國家一直強(qiáng)調(diào)是“房地產(chǎn)稅改革”，實際上也就意味著這不單單是推出一個新稅種，而是作為我國稅制改革的一部分，對現(xiàn)有房地產(chǎn)稅制的重新設(shè)計，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和土地增值稅等房地產(chǎn)開發(fā)、交易和保有各環(huán)節(jié)、各稅種的改革，此外還涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等收費項目。
“目前已有一系列涉及房地產(chǎn)的稅種，因此推出房地產(chǎn)稅需要對原有稅種進(jìn)行調(diào)整，比如將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并，也可能調(diào)整相關(guān)稅種的稅率，適當(dāng)降低房地產(chǎn)開發(fā)、交易環(huán)節(jié)的稅費負(fù)擔(dān)。無論采取哪種形式，開征房地產(chǎn)稅必須向納稅人講清楚為何征收和如何使用，這樣才能使改革順利推進(jìn)。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌認(rèn)為。
功能與定位
房地產(chǎn)稅是很多國家都采用的一個稅種，主要功能定位在為地方政府提供穩(wěn)定的稅收來源。在我國的改革推進(jìn)中，基于國情，房地產(chǎn)稅被寄予更多期望，三大功能經(jīng)常被提起：培育成為地方稅主體稅種、調(diào)節(jié)收入和財富分配、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
目前，我國地方稅收收入規(guī)模較小、主體稅種不突出，地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓收入。營改增全面推開后，原來作為地方稅收的營業(yè)稅退出歷史舞臺，培育地方稅主體稅種成為財稅體制改革的重要任務(wù)。在此情況下，借鑒國外經(jīng)驗，收入來源穩(wěn)定性強(qiáng)的房地產(chǎn)稅成為完善地方稅體系的首選。
同時，房地產(chǎn)稅還被認(rèn)為能通過對住房數(shù)量多、面積大、價值高的人多繳稅，對數(shù)量少、面積小、價值低的人少繳稅或不繳稅，發(fā)揮調(diào)節(jié)個人財富、促進(jìn)社會公平的作用。
盡管上述兩個功能十分明顯，但房地產(chǎn)稅最受關(guān)注和熱議的功能則是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，或者說直白一些，是調(diào)控房價、抑制投機(jī)炒房。近年來，部分城市房價過高、空置房較多，房地產(chǎn)稅被認(rèn)為可以彌補(bǔ)房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收調(diào)節(jié)的空白，增加房產(chǎn)持有成本，引導(dǎo)居民合理進(jìn)行住房消費，促進(jìn)房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。
這些改革目標(biāo)與功能看起來很“美好”，但如何實現(xiàn)則并非易事。
“推出房地產(chǎn)稅的目的是什么，現(xiàn)在的認(rèn)識尚未完全統(tǒng)一，而這是推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革需首要解決的問題。”張斌認(rèn)為，上述三個功能與目標(biāo)還需要審慎地考慮與對待。比如，對于調(diào)控房價的功能，需要對房地產(chǎn)市場形勢以及未來演變有清楚的判斷。
“最近中央政治局會議提出要‘抑制資產(chǎn)泡沫’，那對房地產(chǎn)市場是否存在泡沫、泡沫大小以及如何抑制泡沫必須有正確的認(rèn)識。”張斌說。
在北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文看來，調(diào)控房價只是房地產(chǎn)稅的一個輔助功能。“決定房價的因素很多，不能在這方面對房地產(chǎn)稅寄予太高期望。房地產(chǎn)稅應(yīng)主要實現(xiàn)優(yōu)化地方稅體系、地方財政收入以及調(diào)節(jié)收入分配的功能。”
此外，三個功能與目標(biāo)可能存在一些沖突的情形。張斌舉例，如果強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)稅對持有多套住房的高收入階層進(jìn)行調(diào)節(jié)的功能，那就可能要設(shè)置比較高的免征額，或第一套、第二套住房免征，但這意味著難以實現(xiàn)普遍征收，尤其是二三線城市的征收數(shù)額會很小，房地產(chǎn)稅也就難以成為地方主體稅種。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)該進(jìn)一步明確房地產(chǎn)稅的功能定位與政策目標(biāo)，這樣才能更快推進(jìn)改革。
重點與難點
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”。同時，房地產(chǎn)稅已列入全國人大常委會立法規(guī)劃。
“有關(guān)部門一直在推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法工作。”劉劍文說。
未來房地產(chǎn)稅法是何模樣，房地產(chǎn)稅將如何征收？公眾對相關(guān)核心問題十分關(guān)注，包括對增量征收還是存量征收、對所有住宅征收還是只針對高檔住宅、按人均面積還是家庭擁有房屋套數(shù)征收、房屋價值如何評估、稅率高低、優(yōu)惠范圍，等等。
業(yè)內(nèi)人士表示，這些問題目前尚無定論。“關(guān)于房地產(chǎn)稅的構(gòu)成要素，尤其是房地產(chǎn)稅的稅率、免征范圍，以及征稅辦法等，還有不少爭議，需要通過進(jìn)一步討論研究后加以明確。”劉劍文說。
對于推出房地產(chǎn)稅是否會加重普通百姓負(fù)擔(dān)的問題，劉劍文認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的稅率設(shè)置，應(yīng)該以降低稅率和減輕個人稅負(fù)為重要考量。
“在中央明確‘降低宏觀稅負(fù)’的基調(diào)下，房地產(chǎn)稅不應(yīng)加重普通百姓的負(fù)擔(dān)。”張斌說。
房地產(chǎn)稅改革的推進(jìn)面臨不少需要解決的難點問題。比如，房地產(chǎn)稅的征收管理離不開對個人及家庭房地產(chǎn)信息的全面掌握，同時，政府部門需要建立相關(guān)信息的共享平臺。“全面完成不動產(chǎn)登記是實施房地產(chǎn)稅的基本條件之一，這項工作完成之后，才能根據(jù)客觀情況科學(xué)制定政策并加以實施。”劉劍文說。
同時，房地產(chǎn)稅對稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力提出更高要求。“房地產(chǎn)稅以財產(chǎn)價值為稅基計算應(yīng)納稅額，稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的現(xiàn)金流作為征管對象，需要納稅人自主納稅。在這種情況下，房地產(chǎn)稅改革必然要直接面對不同利益主體的利益訴求，征收難度較大，需要對現(xiàn)行稅收征管模式進(jìn)行改革與創(chuàng)新。”張斌說。
國務(wù)院法制辦2015年1月公布的《稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》中，提出了建立統(tǒng)一的納稅人識別號制度，被認(rèn)為將建立起完善的自然人納稅服務(wù)和管理機(jī)制。
此外，張斌還認(rèn)為，未來如果房地產(chǎn)稅作為市、縣一級基層政府的主體稅種，將會對地方政府治理模式產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響，地方政府需要進(jìn)一步提高治理能力。
對于房地產(chǎn)稅法的出臺時間，劉劍文認(rèn)為，房地產(chǎn)稅是一個涉及民生利益的重要稅種，房地產(chǎn)稅法會經(jīng)過多方討論、多次審議才可能出臺，同時從法律的出臺到實施也會有一段時間，因此房地產(chǎn)稅不會在短期內(nèi)推出。
“房地產(chǎn)稅改革是我國稅制改革的重中之重，難度很大，最重要的問題不是何時推出，而是如何明確功能定位，制定出科學(xué)完善的法案，實現(xiàn)良法善治。”劉劍文說。
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