近日，財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年 末，地方政府債務(wù)16萬億元，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%。納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)10.66萬億元，兩項(xiàng)合計(jì)全國政府債務(wù)26.66萬億 元，占GDP的比重為39.4%，全國政府債務(wù)的負(fù)債率將上升到41.5%左右。

盡管財(cái)政部認(rèn)為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，但高達(dá)89.2%的地方政府債務(wù)率，使得各級(jí)地方政府普遍背負(fù)著沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。“借新還舊”這種償債的老式花樣，依舊是地方政府融資平臺(tái)慣用的手段，這在緩解債務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也在延緩中國潛在的債務(wù)危機(jī)。

16萬億地方政府債：拿什么拯救你

“從基層融資平臺(tái)到部分地方政府，實(shí)際上仍非常缺錢。”中誠信國際信用評級(jí)有限責(zé)任公司政府融資評級(jí)部評級(jí)副總監(jiān)關(guān)飛對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者表示， 相當(dāng)一部分地方政府平臺(tái)融資需求強(qiáng)烈，一方面是亟需緩解存量債務(wù)負(fù)擔(dān)，一般這類平臺(tái)負(fù)債率很高，需要舉債融資來解決存量債務(wù)問題；另一方面是在穩(wěn)增長的背 景下平臺(tái)本身仍然肩負(fù)大量投資任務(wù)，增量資金缺口依然很大。

那么，拿什么來拯救這“沉重”的16萬億存量地方政府債務(wù)？對此，關(guān)飛表示，目前大部分地方融資平臺(tái)依舊以“借新還舊”方式償還債務(wù)，上至省級(jí)、直轄市、地級(jí)市，下至區(qū)縣級(jí)政府類平臺(tái)，“最大問題是政府回款情況不好，當(dāng)期債務(wù)只能借新還舊，以緩解債務(wù)壓力。”

通過“借新還舊”的方式，地方融資平臺(tái)首要目的是減輕當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)，存量債務(wù)以“借新還舊”實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)，把債務(wù)期限拉長，以時(shí)間換空間；第二個(gè)目的在于，以低成本融資方式替換高成本融資來減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，降低債務(wù)利息成本，改善債務(wù)結(jié)構(gòu)。

為了給地方政府減壓，財(cái)政部出臺(tái)了債務(wù)置換計(jì)劃。財(cái)政部負(fù)責(zé)人在答記者問時(shí)表示，2015年財(cái)政部下達(dá)了三批置換債券額度共3.2萬億元，發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有效降低了地方利息負(fù)擔(dān)，緩解了部分地區(qū)償債壓力，也為地方騰出資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造了條件。

據(jù)關(guān)飛觀察，各地平臺(tái)采用“借新還舊”以延緩債務(wù)壓力的比重非常高，“‘借新還舊’不僅發(fā)生在區(qū)縣、地級(jí)市，而且更高級(jí)別的直轄市、省級(jí)平臺(tái)也相當(dāng)普遍。”他說。

“借新還舊”亂象：銀行貸款為主

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇曾表示，“借新還舊”是地方融資平臺(tái)的亂象，其在銀行與信托均有體現(xiàn)。

目前，地方政府融資平臺(tái)“借新還舊”的融資手段主要以銀行貸款為主。關(guān)飛分析，政府和平臺(tái)對于融資成本控制嚴(yán)格，盡管債券融資成本低，但是對于低級(jí)別平臺(tái)發(fā)債難度大，從信托和租賃公司融資，成本較高，出于控制成本考慮，銀行貸款融資反而較容易獲得。

對銀行而言，經(jīng)濟(jì)下行期，信用風(fēng)險(xiǎn)暴露底部未現(xiàn)，資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)惡化，如何“捂住”不斷膨脹的“不良”包袱，困擾著各家銀行的分支行行長和信貸員們。“借新還舊”就是銀行掩蓋不良資產(chǎn)最常見的手段之一，以此來降低銀行不良率。

由于實(shí)體企業(yè)經(jīng)營不景氣，囿于信貸規(guī)模擴(kuò)張壓力，尋找安全資產(chǎn)的投放標(biāo)的是壓低“不良”的生存之道?！兜谝回?cái)經(jīng)日報(bào)》記者此前在陜西、福建、重慶等 多地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，國有大行、政策性銀行和股份制銀行競相加大對政府基建類、大型國企的貸款投放，甚至為了爭奪地方優(yōu)質(zhì)企業(yè)，銀行紛紛對這類企業(yè)貸款下浮基 準(zhǔn)利率。

“‘借新還舊’是銀行對企業(yè)債務(wù)到期最常規(guī)的操作，對經(jīng)營正常的企業(yè)而言，是銀行給企業(yè)的一種便利安排，但問題在于這一操作慢慢變質(zhì)了，經(jīng)營不正常 的、出現(xiàn)問題甚至已瀕臨倒閉的企業(yè)，銀行還在‘借新還舊’，掩蓋風(fēng)險(xiǎn)。”一位國有大行廣東地區(qū)分行小企業(yè)部負(fù)責(zé)人對本報(bào)記者說。

這種現(xiàn)象在中部國有大行省級(jí)分行一位高管這里得到印證。他對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者表示，對于生產(chǎn)和供需正常的企業(yè)，銀行一般續(xù)貸維持企業(yè)的運(yùn)作。而對企業(yè)是否續(xù)貸，主要判斷在于是否“僵尸企業(yè)”，是否有經(jīng)營前景，是否有逃脫債務(wù)的動(dòng)機(jī)。

作為分管公司業(yè)務(wù)的銀行管理層，他表示， 一般政府平臺(tái)主要貸款，一類是公路鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類貸款，期限長達(dá)20~30年；一類是園區(qū)開發(fā)貸款，期限4~5年，實(shí)際上有些貸款已經(jīng)陸續(xù)到期 。

“目前，政府平臺(tái)的融資增速在減慢，借助海外發(fā)債的還款反而在增加。”上述中部國有大行省分行高管表示，“43號(hào)文”（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性 債務(wù)管理的意見》）出臺(tái)后，實(shí)際上地方融資平臺(tái)的融資渠道增多了，基本沒有新增貸款，而是更多借助產(chǎn)業(yè)基金通道獲得銀行貸款，至于以前到期的債務(wù)則納入政 府平臺(tái)的債務(wù)置換來源。

信托融資：以時(shí)間換空間

除了融資成本的考量，地方政府平臺(tái)從信托公司融資也不再那么容易。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行和信用風(fēng)險(xiǎn)上升的背景下，信托兌付風(fēng)險(xiǎn)增加。2016年一季度末， 信托公司全行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目個(gè)數(shù)為527個(gè)，規(guī)模為1110.19億元，較2015年四季度末的973億元增加137.19億元，環(huán)比增長14%。同時(shí)，在監(jiān) 管層一系列重磅監(jiān)管政策下，信托公司對風(fēng)險(xiǎn)控制更加嚴(yán)格，對于一些風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，信托公司內(nèi)部很難過會(huì)，只能放棄。

事實(shí)上，“借新還舊”的原因多種多樣，其中一個(gè)重要方面是因?yàn)樾磐许?xiàng)目期限多在1~2年，很多項(xiàng)目資金很難在2年內(nèi)回款，融資方往往通過“借新還 舊”方式來延長償債期限。一位信托公司人士告訴《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者：“‘借新還舊’多集中在政信類項(xiàng)目、政府融資平臺(tái)和資金池項(xiàng)目，同一個(gè)融資主體包裝 成不同的融資項(xiàng)目，但這種業(yè)務(wù)尚在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，如果融資方出現(xiàn)問題，信托很少繼續(xù)為其融資。一旦融資企業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，信托一般不會(huì)繼續(xù)發(fā)行新的項(xiàng)目償 還既有債務(wù)，否則信托公司的成本會(huì)越拉越高。”

“‘借新還舊’類項(xiàng)目在信托公司中確實(shí)存在，但是預(yù)計(jì)并不多。”一位信托公司風(fēng)險(xiǎn)管理總監(jiān)對《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者表示，對于“借新還舊”項(xiàng)目，信托 公司一般采取減額處置，假如一筆項(xiàng)目2億元到期，融資方無法按期兌換，信托公司發(fā)行新一期項(xiàng)目募資，規(guī)模將降至1.5億元，采取這種模式逐步將資金敞口變 小。由于信用風(fēng)險(xiǎn)增加，信托公司通過控制額度、控制期限、增加融資成本等方式降低其他方面的風(fēng)險(xiǎn)。

另一位大型信托公司業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人則對本報(bào)記者發(fā)表了不同看法：“‘借新還舊’類項(xiàng)目在信托公司中普遍存在，但在我國整體信貸規(guī)模中占比不大。一方面，銀行貸款是信貸主體，另一方面，主動(dòng)管理類信托的規(guī)模本身也不大。”

在信托資金來源結(jié)構(gòu)上，主動(dòng)管理類信托主要表現(xiàn)為集合資金信托，自2014年三季度占比穩(wěn)步提升至30%左右，信托業(yè)協(xié)會(huì)今年一季度數(shù)據(jù)顯示，集合資金信托占比升至33.01%。

之所以選擇不同的融資手段，關(guān)飛表示，這與不同企業(yè)的償債能力有關(guān)。大型企業(yè)和地方融資平臺(tái)如果具備發(fā)行資質(zhì)，多選擇發(fā)行可續(xù)期中期票據(jù)，因?yàn)槠淠技馁Y金可計(jì)入權(quán)益類資本，融資的同時(shí)無形降低了資產(chǎn)負(fù)債率，可謂“一舉雙得”。