編者按：

本文作者孫憲忠為我國著名的民法學(xué)家，第十二屆全國人大代表，中國社會科學(xué)院法學(xué)所研究員，自1995年至今一直擔(dān)任全國人大法工委立法專家。

作者回顧，當(dāng)初在《物權(quán)法》制定時，提出了自己的論證意見，住宅用地使用權(quán)期間屆滿時，民眾的使用權(quán)應(yīng)該“無條件自動順延”。《物權(quán)法》第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”這個表述和其觀點基本一致。

作者認(rèn)為，一是從社會主義國家土地所有權(quán)建立的法律思想的角度看，不應(yīng)該再次向居民收費；二是從土地價格的角度看，也不應(yīng)該一再收取土地出讓金。那種認(rèn)為“民眾使用國家土地就應(yīng)該交錢”的觀點，其理論的缺陷，是依據(jù)傳統(tǒng)私權(quán)理論來理解我國國家土地所有權(quán)，這一點不符合我國國家土地所有權(quán)的立法基礎(chǔ)。

我國《物權(quán)法》頒布之后，涉及城市居民購買商品房對國有土地的建設(shè)用地使用權(quán)七十年期限限制的問題，地方政府、媒體和民眾都有很多疑問和爭論。近日，因為某些地方政府要對改革開放早期出讓的即將到期的居民住宅土地使用權(quán)收費引發(fā)的爭議，已經(jīng)成為普遍關(guān)注的問題。

事實上，改革開放初期很多出讓土地涉及的國有土地建設(shè)用地使用權(quán)，近些年也都會逐漸到期。從目前媒體報道的情況看，我國社會對商品房建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后如何規(guī)制的問題反應(yīng)十分強烈，核心問題是這一期限屆滿之后還要不要再一次向政府交費，以及如何辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。對這一問題，本人愿意從我國《物權(quán)法》制定時期作為立法專家對這一問題所做的論證，說明一些基本的理論問題，幫助我國社會來理解《物權(quán)法》第149條解決這個問題的規(guī)則，保證這個具有重大現(xiàn)實意義的法律條文的貫徹實施。

《物權(quán)法》第149條“自動續(xù)期”的含義就是無條件續(xù)期

《物權(quán)法》第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”

本來，這里所說的“自動續(xù)期”，含義就是無條件的續(xù)期，不必要補交費用，也不需要再次辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)，民眾自動地繼續(xù)合法使用土地。但是，從目前媒體報道反映的情形看，一些學(xué)者和地方官員仍然認(rèn)為，這種條件下如何“自動續(xù)期”立法不明確，有的還得出了民眾必須再次交納土地出讓金并辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)的結(jié)論。在立法已經(jīng)如此清楚地規(guī)定“自動續(xù)期”的情況下，這些官員和學(xué)者還認(rèn)為立法不明確，這一點說明，這一問題的爭議已經(jīng)是一個明顯的思想認(rèn)識問題，或者說是觀念的問題，而不是立法的問題。

因此，我不得不回顧一下當(dāng)初在《物權(quán)法》制定時期關(guān)于如何確定這一條文內(nèi)容的爭議。當(dāng)時，主導(dǎo)的立法觀點認(rèn)為，民眾住宅使用的土地是國家的，國家只許可這種土地使用權(quán)七十年的期限，期限屆滿，當(dāng)然土地要收回國家。如果民眾要繼續(xù)使用國家土地，那就必須給國家交納土地出讓金。最初的立法意見上，也采取了這種觀點。對這種觀點，在立法論證會上與會的官員、法學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家也一致贊同這一觀點。

但是，我對這種觀點持反對態(tài)度并提出了我的論證意見。我的觀點，就是這種土地使用權(quán)期限屆滿時，民眾的使用權(quán)應(yīng)該“無條件自動順延”（關(guān)于這一立法論證會的報道，請參閱新華社2007年3月9日《住宅用地70年期滿自動續(xù)期》的報道，當(dāng)時其它一些媒體也有報道）。

我對建設(shè)用地使用權(quán)提出“無條件自動順延”的觀點的出發(fā)點，是城市居民住宅土地權(quán)利問題涉及我國五六億居民的基本利益，立法對這個看起來僅僅是一句話但是涉及基本民生的重大權(quán)利的規(guī)定，一定要慎重處理。

我的論證要點有兩點。

一是從社會主義國家土地所有權(quán)建立的法律思想的角度看，不應(yīng)該再次向居民收費。二是從土地價格的角度看，也不應(yīng)該一再收取土地出讓金。

依據(jù)我國土地所有權(quán)建立的法律思想，不應(yīng)該再次向居民收費

國有土地所有權(quán)是新中國成立之后按照社會主義的法律思想建立起來的權(quán)利，而且這一權(quán)利的建立過程也沒有采取傳統(tǒng)民法的方法，因此這種權(quán)利從一開始就不是一種國家私權(quán)或者政府私權(quán)，而是人民公有權(quán)。它和歷史上任何一種民法意義的土地所有權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別。

在歷史上，土地所有權(quán)是一種“私權(quán)”，土地是私人的財產(chǎn)，別人占有使用必須付費。即使國家擁有的“私有”土地的情況下，比如舊中國時期國家擁有的私有土地的體制下，一般民事主體都不能無償使用國有土地。但是新中國成立之后“建立”的國家土地所有權(quán)，是按照社會主義的土地法律思想建立起來的，它和過去私有土地所有權(quán)都有本質(zhì)的不同。新中國通過一系列手段取得了全部的城市土地和部分農(nóng)村土地，特別是通過1982年《憲法》的規(guī)定取得了全部城市土地，并且以此為基礎(chǔ)不斷取得擴大的城市建成區(qū)的土地。這種土地所有權(quán)的政治基礎(chǔ)、倫理基礎(chǔ)和法律基礎(chǔ)就是社會主義的“國家統(tǒng)一所有、人民均享地利”的思想。

要理解本文涉及問題，應(yīng)該研究從孫中山一直到毛澤東的社會主義土地革命的理論。孫中山比較早地接受了關(guān)于土地的社會主義思想，他提出了土地為天然富源、私有土地之上的價值增值應(yīng)該歸公的系統(tǒng)理論。這些理論可以簡單地歸結(jié)為“土地私有、漲價歸公”。該理論發(fā)展到中國共產(chǎn)黨人之后，變成了“土地公有、均享地利”的思想。根據(jù)這一學(xué)說，中國共產(chǎn)黨建立了土地公有制，不再保留私人土地上所有權(quán)。建立這種地權(quán)制度的目的，是為了防止私人獨占土地自然增值的情形，要把土地的利益為民眾共同享有。在這種思想指引下，我國人民接受了國家土地所有權(quán)。

我們必須知道：第一，國家土地所有權(quán)不是按照傳統(tǒng)民法規(guī)定的所有權(quán)取得方式取得的，而是“建立”起來的。第二，建立國家土地所有權(quán)是為了實現(xiàn)社會主義的“均享地利”，即讓一般民眾直接地普遍地享有土地的利益，而不是讓政府從民眾身上取得土地租金一類的收入。因此我認(rèn)為，讓政府從土地不斷取得土地出讓金的觀點和作法，不符合建立土地公有制的社會主義理想。也是因為這樣，我國民眾享有的建設(shè)用地使用權(quán)不應(yīng)該受到期限的限制。這一點是本人提出建設(shè)用地使用權(quán)到期“無條件自動順延”的法理基礎(chǔ)和倫理基礎(chǔ)。

從土地價格的角度看，也不應(yīng)該一再收取土地出讓金

對此，我曾列舉世界上房地產(chǎn)市場價格的比較資料，說明我國城市房地產(chǎn)價格已經(jīng)超過了世界上大多數(shù)國家的事實。在其他國家，民眾依據(jù)這樣的價格，可以取得的房地產(chǎn)，既包括土地所有權(quán)當(dāng)然也包括房屋所有權(quán)，這些權(quán)利當(dāng)然都是無期限限制的。

按照市場經(jīng)濟的發(fā)展水平和權(quán)利相等原則，我國民眾也應(yīng)該享有像所有權(quán)一樣的永恒的權(quán)利。按照古人“有恒產(chǎn)者有恒心”的教訓(xùn)，讓人民享有這樣的權(quán)利非常必要。

在本人提出以上論證之后，立法機關(guān)經(jīng)過更多的討論，應(yīng)該說采取了我的觀點。雖然還有一些爭議，但是最后《物權(quán)法》第149條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”這個表述和我的觀點基本一致。這個條文雖然很短，但是涉及民眾利益重大。

地方政府無權(quán)對土地續(xù)期問題擅自作出規(guī)定

當(dāng)前，我國改革開放初期出讓的城市建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定的期限逐漸出現(xiàn)屆滿的情形。在改革開放初期，立法對期限屆滿之后民眾權(quán)利如何處置規(guī)定不詳，或者甚至還有一些地方的規(guī)定和《物權(quán)法》的規(guī)定不一致。但是，在《物權(quán)法》已經(jīng)實施的情況下，這一問題都應(yīng)該統(tǒng)一地按照《物權(quán)法》第149條第一款的規(guī)定處理。原因很簡單，《物權(quán)法》是所有涉及物權(quán)規(guī)則的上位法，對其他任何法律規(guī)則都有統(tǒng)轄的效力。而且更為重要的是，這個立法體現(xiàn)了人民權(quán)利的思想。這一思想，和中央今年提出的“五大發(fā)展理念”之中的“共享”理念是一致的。也就是因為這樣，我認(rèn)為，我國社會應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定來理解和解決這些問題。

同時我們必須指出，根據(jù)《立法法》對立法權(quán)限的規(guī)定，涉及限制公民基本權(quán)利的法律，必須由全國人大制定，國務(wù)院和地方人大都無權(quán)就此立法，地方政府及其部門更不能就此問題擅自作出規(guī)定。因此，那些試圖在本文涉及問題上限制人民權(quán)利的作法，都違背了我國法的基本規(guī)則。

“使用國家土地就應(yīng)交錢”是以傳統(tǒng)私權(quán)理論理解國家土地所有權(quán)

近年來不斷有人詢問，我國立法為什么不能在這個問題上簡化一下，直接承認(rèn)民眾對住宅土地享有所有權(quán)？對這個問題，我想回答的是，這主要是我國《憲法》規(guī)定了土地公有制，這一點不能改變。

實事求是地看，土地公有制也比較符合我國特殊的土地資源和人口資源情況。中國人多地少，無法普遍采取單一化住宅模式，讓每家每戶都有一塊地或一處獨立住宅。城市里普遍采取公寓化住宅模式，在我國是一個良好的選擇。在這種情況下，政府享有土地所有權(quán)、民眾享有建設(shè)用地使用權(quán)和住房的所有權(quán)，比較有利于解決城市居民住房的法權(quán)問題。

關(guān)于我國民眾有期限地享有建設(shè)用地使用權(quán)的情形，已經(jīng)是歷史造成，現(xiàn)在改變幾乎不可能。改革開放后，我國在城市土地歸國家所有的基礎(chǔ)上，采取了出讓土地使用權(quán)的方式來吸引外資，將土地使用權(quán)有期限地出讓給企業(yè)，尤其是外資企業(yè)，許可他們在我國投資。1988年土地市場全面啟動后，在解決城市居民住宅使用土地時，出讓土地的模式應(yīng)用在城市住宅買賣中，依據(jù)當(dāng)時的習(xí)慣作法，人們購買的土地使用權(quán)是有期限的，后來立法逐步明確這一期限為70年。

無論如何必須明確的是，人們對房屋的所有權(quán)從一開始就是沒有期限的。對這一所有權(quán)，我國社會也要有足夠的認(rèn)識，不能認(rèn)為這種所有權(quán)也有期限限制。

根據(jù)《物權(quán)法》第149條第一款，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。依據(jù)立法的本意，“自動續(xù)期”就是不必要辦任何手續(xù)，也不必要繳納費用就能續(xù)期。這個作法，解決了在《憲法》規(guī)定城市土地國家所有的情況下，民眾住房所有權(quán)永久存續(xù)的法律基礎(chǔ)問題。

近年來，我國社會出現(xiàn)了一些官員和學(xué)者任意解釋這個條文的情形。一些地方政府還曾經(jīng)制定規(guī)則，試圖在該權(quán)利期限屆滿時從民眾身上收取土地出讓金。這一作法是明顯違法的。那些堅持民眾使用國家土地就應(yīng)該交錢的觀點，核心的缺陷，是依據(jù)傳統(tǒng)私權(quán)理論來理解國家土地所有權(quán)，這一點不符合我國國家土地所有權(quán)的立法基礎(chǔ)。