土地出讓金當用于城鎮(zhèn)化建設
城鎮(zhèn)的擴張使原來城郊的農民變成了市民，但這些人并沒有因此而失業(yè)，而是順利地轉為從事工商業(yè)或第三產業(yè)，收入水平也有了大幅增長。
劉宏長
到2011年底，我國的城鎮(zhèn)化率已經達到51.3%，若要達到80%的城鎮(zhèn)化率目標，則意味著從2012年開始還有近3.89億的農村人口要進城。以每平方公里居住1萬人計算，我國的城鎮(zhèn)化還要占用約0.58億畝土地。為了確保糧食安全，國家提出要守住18億畝耕地這條紅線。而到2010年底，我國的耕地面積就只剩18.26億畝。
城鎮(zhèn)化的土地需求如何滿足？隨之而來的城鎮(zhèn)基礎設施和公共設施建設所需的巨額資金又如何籌集？農民變成了市民，又將如何在城市中找到適合他們的就業(yè)崗位呢？
三招化解城鎮(zhèn)化難題
實際上，對這些問題，實踐已經有了明確的答案。
城鎮(zhèn)化就是農業(yè)現(xiàn)代化、農民富?；倪^程。
江西省贛州市是個農業(yè)大市，728萬農村戶籍人口，人均只有0.64畝耕地。依靠這有限的耕地，農民很難致富。要使農民富起來，農業(yè)變得有利可圖，農村的土地就必須實行“三化”(規(guī)?；?、機械化、集約化)經營。這意味著大批農民將進城務工經商。城鎮(zhèn)化使大量的農村人口流向了城鎮(zhèn)，反而促進農業(yè)“三化”成為可能。
例如，贛州市上猶縣曾經因為修建水庫，導致耕地減少，由此直接降低了農民的收入水平，同時也積累了一些社會矛盾。伴隨著近年來的城鎮(zhèn)化，這里的大批農民進城務工經商，成功提高了自身的收入，也極大化解了當?shù)氐纳鐣堋?/div>
城鎮(zhèn)的擴張使原來城郊的農民變成了市民，但這些人并沒有因此而失業(yè)，而是順利地轉為從事工商業(yè)或第三產業(yè)，他們的收入水平也有了大幅增長。
近幾年，贛州的工商企業(yè)幾乎年年出現(xiàn)“用工荒”，企業(yè)的用工成本急劇上升。有媒體報道：今年春節(jié)假期后贛州各行各業(yè)用工缺口大增。月嫂等家政服務人員更成了緊俏的職業(yè)，月薪最高甚至達到6000元，比當?shù)仄胀ü珓諉T的月薪高出一倍多。
城郊農民市民化的群體當中，還有一部分農民因征地拆遷補償而致富，一戶人家獲得了幾套甚至更多的住房補償。這些農民將多余的空房出租，獲得了長期穩(wěn)定的財產性收入。有的農民還利用補償款進行投資，當上了老板，收入大幅提高。
城鎮(zhèn)化提高了土地利用和基礎設施建設的效率。
城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)面積的擴張，雖然要占用大量的土地，但城鎮(zhèn)化的進程卻提高了土地的利用效率。例如，90平方米的土地，在農村只能解決一戶農民的居住問題，在城市就可以解決幾戶、十幾戶甚至幾十戶居民的住房問題。由于農民遷往城鎮(zhèn)，一些自然村寨往往出現(xiàn)空置現(xiàn)象。經過整治，可以讓這些村寨恢復成耕地或森林。
地處武夷山主脈的江西省石城縣張坑村，原有1700多人，分別居住在幾十個自然村或屋場。他們耕作的都是一畝幾十丘的陡坡梯田。為了確保稻田的光照，每年都要砍伐稻田旁的大量樹木。為滿足新增人口的土地需要，他們不時還要毀林開荒。
伴隨著近十年來的城鎮(zhèn)化進程，這里的大部分農戶正逐步遷往城鎮(zhèn)，目前只剩下二三百人。經過整治，多數(shù)陡坡梯田已經退耕還林，恢復森林原貌。
由于城鎮(zhèn)的規(guī)模效應，在城鎮(zhèn)進行包括道路交通、供水供電、電視通信、廢水處理、垃圾處理在內的基礎設施投資，以及學校、醫(yī)院、文化藝術場所等等公共設施建設，都要比在分散的農村進行投資效率更高。
在山區(qū)，由于農民居住分散，一個自然村設立一個教學點，一個教師、一個教室同時上幾個年級的課。隨著城鎮(zhèn)化和農民居住的相對集中，這樣的教學點正在逐步撤銷或合并。這不但節(jié)省了財政開支和社會資源，而且提高了教育質量。
城鎮(zhèn)的擴張要占用土地，但土地不等于耕地。以贛州市為例，城市擴張所占的土地絕大部分是丘陵荒坡。這些丘陵荒坡并不種莊稼，并不會威脅到18億畝耕地這條紅線。而空置的自然村莊經過整治，都能改造成上好的耕地。這樣一減一加，反而有利于耕地的保護和糧食的安全，而且有利于農村自然生態(tài)的恢復和改善。
土地出讓金當用于城鎮(zhèn)化建設
城鎮(zhèn)化建設需要多方面的投入，包括住房和就業(yè)場所的建設，城鎮(zhèn)基礎設施、公共設施的建設等。建設資金從哪里來？實踐證明，這些資金都可以通過市場的手段，在整個城鎮(zhèn)化的過程中籌集。
工商企業(yè)等就業(yè)場所建設的投入，可以由工商企業(yè)解決了，政府不必掏腰包。80%的居民住房需求可以由居民通過房地產市場得到滿足，還有20%的低收入和最低收入家庭的住房需求，可以由政府通過各種形式的保障房建設來滿足。保障房的建設資金相當一部分來自于政府收取的土地出讓金。
剩下的城鎮(zhèn)基礎設施和公共設施建設需要巨額的資金，又如何解決？辦法還是“羊毛出在羊身上”，由政府通過出讓城市國有土地使用權，收取土地出讓金再投入到上述兩種配套設施的建設。目前備受攻擊的所謂“土地財政”制度，恰恰是為上述兩種配套設施建設提供了合理的資金來源。
政府收取土地出讓金，主要不是因為政府擁有土地使用權，而是因為未經開發(fā)的土地需要上述的配套設施建設才能轉變?yōu)槌擎?zhèn)的一部分?；蛘哒f，只有完善了這兩種配套設施建設，商品房才具有居住的價值。因此，城鎮(zhèn)國有土地的土地出讓金應用于上述兩種配套設施建設，而不應該挪作他用。
城鎮(zhèn)化還需順勢而為和正確引導
從全國城鎮(zhèn)化的進展來看，總體上是健康的，但也存在這樣或那樣的問題。
有的地方不考慮城市發(fā)展的產業(yè)支撐能力和自然生態(tài)容量，將城市框架拉大到不切實際的地步；有的地方在城市基本建設的過程中大手大腳、鋪張浪費，這些都可能使地方政府形成巨大的債務風險；有的地方只重視城鎮(zhèn)化的硬件建設，而忽視城鎮(zhèn)社區(qū)人文建設、戶籍制度的改革、新市民的培訓就業(yè)。
城鎮(zhèn)化只是為農業(yè)“三化”提供了可能，而并沒有使之成為現(xiàn)實。目前，除縣城關鎮(zhèn)外，一般集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村沒有土地出讓金收入。即使它們有少量的土地出讓金收入，也會層層上繳，無法用于當?shù)氐幕A設施和公共設施建設。
城鎮(zhèn)化是中國的大趨勢，但我們要避免走歐洲城鎮(zhèn)化先污染后治理的彎路，要避免一些發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的種種“城市病”：人口擁擠、交通堵塞、立體污染、貧民窟、社會矛盾加劇，也要避免出現(xiàn)房屋空置率過高、城市規(guī)劃滯后、環(huán)境污染加劇等問題。
因此，我們對城鎮(zhèn)化既要順勢而為，又要加以正確的引導，通過正確的政策和有效的管理，使城鎮(zhèn)化朝著科學發(fā)展的方向前進。
所謂順勢而為又正確引導，就是要認清城鎮(zhèn)化的客觀必然性，認清城鎮(zhèn)化對經濟和社會發(fā)展的巨大推動力，認清城鎮(zhèn)化自身的發(fā)展規(guī)律，按客觀規(guī)律辦事，進一步掃清制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的觀念和制度障礙。
(作者系江西省贛州市規(guī)劃建設局調研員)
圖片說明：城鎮(zhèn)化就是農業(yè)現(xiàn)代化、農民富?；倪^程。
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