國(guó)土部部長(zhǎng)徐紹史曾以三個(gè)“難以為繼”形容當(dāng)前中國(guó)的土地問(wèn)題，過(guò)度消耗低效用地的粗放型發(fā)展難以為繼、對(duì)大規(guī)模開(kāi)發(fā)后備土地資源的依賴(lài)難以為繼、忽視城鄉(xiāng)土地權(quán)利主體平等的模式難以為繼。

 

    也正因此，土地制度的變革已刻不容緩。

 

    2012年是本屆政府任期最后一年，也是推動(dòng)土地制度改革的重要一年，土地管理法修訂、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例制訂均有望在年內(nèi)完成。

 

    11月初，國(guó)土部法律中心副主任佟紹偉在接受本報(bào)專(zhuān)訪時(shí)表示，“土地制度改革下一步的重點(diǎn)應(yīng)該是健全和完善土地產(chǎn)權(quán)制度，為此必須依據(jù)物權(quán)法確定的基本原則，盡快組織起草《土地法》，以明確各種土地權(quán)利，依法保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益。”

 

    佟紹偉一直專(zhuān)心于土地問(wèn)題研究，其所在的中國(guó)土地礦產(chǎn)法律中心是從事土地制度研究的重要智庫(kù)，很多相關(guān)的研究成果均獲得不同形式的認(rèn)可。

 

    據(jù)其介紹，國(guó)土部一直在穩(wěn)步推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，組織開(kāi)展相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)研，并在2011年選取深圳、廈門(mén)、長(zhǎng)春、吉林等地開(kāi)展有關(guān)完善土地權(quán)利制度的試點(diǎn)。

 

    “征收”改“征租”、“出讓”改“批租”

 

  《21世紀(jì)》：中央把征地制度作為土地制度改革的一個(gè)突破口，當(dāng)下征地問(wèn)題的主要癥結(jié)是什么？

 

    佟紹偉：實(shí)際上，現(xiàn)行的征地問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。近年來(lái)，為了減少征地糾紛，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直在提高，城鄉(xiāng)結(jié)合部的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)常能使農(nóng)戶(hù)一夜暴富。那么，當(dāng)前征地問(wèn)題的癥結(jié)到底是什么？

 

   我認(rèn)為，主要有四個(gè)方面的原因，第一：鄉(xiāng)村基層兩級(jí)組織違法占地賣(mài)地現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民利益；第二，征地補(bǔ)償款未能直補(bǔ)到戶(hù)，被基層政府和組織挪用、侵吞，導(dǎo)致被征地農(nóng)戶(hù)不能從中受益，當(dāng)前，青苗和地上物補(bǔ)償直補(bǔ)到戶(hù)，而土地和安置補(bǔ)償是直接付給農(nóng)民集體，這就為基層政府和組織挪用、侵吞留下了空間。部分地區(qū)嘗試將土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償直補(bǔ)到戶(hù)，取得了很好成效。第三、城市外重點(diǎn)工程補(bǔ)償過(guò)低。在政績(jī)考核壓力下，地方政府千方百計(jì)地爭(zhēng)取國(guó)家重點(diǎn)工程。為降低成本，部分地方政府就把相應(yīng)的壓力轉(zhuǎn)嫁給被征地農(nóng)戶(hù)。另外，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在區(qū)域性、時(shí)間性的差異，也容易造成被征地農(nóng)民之間相互攀比。城市近郊的征地補(bǔ)償費(fèi)用一般較高，而遠(yuǎn)離城市核心區(qū)域的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)常常很低。很多情況下，相鄰省份、市縣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不一致，再加上現(xiàn)行的征地補(bǔ)償區(qū)片價(jià)采取動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式，先被征地的農(nóng)戶(hù)也容易產(chǎn)生心理不平衡。

 

  《21世紀(jì)》：提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)一定程度上損害地方政府的土地出讓金，您覺(jué)得，如何解決當(dāng)前普遍存在的征地難題？

 

    佟邵偉：加大對(duì)鄉(xiāng)村基層組織違法占地賣(mài)地案件的查處力度，適當(dāng)提高城市外重點(diǎn)工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，允許征轉(zhuǎn)分離及征地補(bǔ)償款全部直補(bǔ)到戶(hù)等。

 

    土地財(cái)政肯定是不可持續(xù)的，結(jié)合征地問(wèn)題，我的建議是，“征收”改“征租”、“出讓”改“批租”。所謂的“征收”改“征租”就是國(guó)家將城市規(guī)劃區(qū)的集體土

 

    地轉(zhuǎn)為國(guó)有，原集體成員自動(dòng)取得國(guó)有土地使用權(quán)，國(guó)家再以征租的形式與農(nóng)民簽訂租賃協(xié)議。這樣，農(nóng)民就可以得到穩(wěn)定的租金回報(bào)，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)切實(shí)得到保障。“出讓”改“批租”，就是國(guó)家不再一次性地收取土地出讓金，而是分年度收取土地租金，如此可以遏制地方政府占地賣(mài)地的沖動(dòng)，也避免地方政府透支未來(lái)的土地收益。

 

    不過(guò)，可以預(yù)見(jiàn)的是，短期內(nèi)“出讓”改“批租”可能會(huì)給地方財(cái)政帶來(lái)一定程度的壓力，可以通過(guò)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、發(fā)行國(guó)債、壓縮開(kāi)支等方式予以解決。

 

  《21世紀(jì)》：“公益性項(xiàng)目”的認(rèn)定，是此輪征地制度調(diào)整的核心所在，公益性用地的界定難點(diǎn)在于何處？

 

    佟紹偉：一般來(lái)說(shuō)，確實(shí)難以準(zhǔn)確劃定公益還是非公益，試圖通過(guò)法律條文逐條羅列容易掛一漏萬(wàn)。但如果每一宗地公益性質(zhì)的認(rèn)定都由人大或法院認(rèn)定，成本太高，也不現(xiàn)實(shí)。最好采取兩者結(jié)合的方式，也就是，明顯屬于公益的，法律條文要做出明確規(guī)定。難以認(rèn)定的，再由人大和法院予以認(rèn)定。

 

    加快起草《土地法》

 

  《21世紀(jì)》：目前國(guó)土部正在緊鑼密鼓地推進(jìn)“三權(quán)”（集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)）發(fā)證，確權(quán)的下一步就是賦能，在確權(quán)完成后，是否為集體建設(shè)用地使用權(quán)入市打開(kāi)閘口？

 

    佟邵偉：完成“三權(quán)”發(fā)證，是集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)的條件之一，還需要建立相應(yīng)的土地用途管制制度和土地收益分配制度，以避免部分地方政府借流轉(zhuǎn)之名將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，同時(shí)防止鄉(xiāng)村干部侵犯農(nóng)民土地收益。

 

    從已經(jīng)開(kāi)展流轉(zhuǎn)的地區(qū)看，也出現(xiàn)一些苗頭性和傾向性的問(wèn)題。“耕者有其田”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)得以連續(xù)30年高速平穩(wěn)發(fā)展的有力保障，也將成為今后城市化工業(yè)化能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素，不能因?yàn)樵试S流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)耕地大量流失，從而出現(xiàn)大量失地農(nóng)民。

 

    因此，開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)工作，一定要穩(wěn)妥慎重進(jìn)行，不能出現(xiàn)權(quán)屬糾紛，不能違反用途管制，不能侵犯農(nóng)民土地權(quán)益。

 

  《21世紀(jì)》：征地條例和《土地管理法》的修訂有望在年內(nèi)完成，土地制度下一步深化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)是什么？

 

    佟邵偉：土地制度改革的關(guān)鍵在于保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立最完善的土地產(chǎn)權(quán)制度。一方面，農(nóng)民在捍衛(wèi)自己土地權(quán)利的過(guò)程中，就會(huì)主動(dòng)抵制各種違法批地用地行為，使保護(hù)耕地成為億萬(wàn)農(nóng)民的自覺(jué)行動(dòng)。因?yàn)殡x開(kāi)廣大土地權(quán)利人的積極配合，再?lài)?yán)厲的土地行政管理措施也只能事倍功半。另一方面，土地是人民群眾擁有的最普遍最基本的財(cái)產(chǎn)，依法保護(hù)好人民群眾的土地財(cái)產(chǎn)，才能真正增加他們的財(cái)產(chǎn)性收入。

 

    隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民群眾擁有近30種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、自留山自留地等，雖然國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了《物權(quán)法》，但只規(guī)定了少數(shù)幾種，沒(méi)有也不可能一一作出具體規(guī)定。應(yīng)該加快組織起草《土地法》，對(duì)土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容和限制等做出具體規(guī)定，對(duì)有關(guān)法律的不合理規(guī)定應(yīng)盡快修改，真正把物權(quán)法落到實(shí)處。

 

    實(shí)際上，國(guó)土部已經(jīng)在推動(dòng)此項(xiàng)工作，于2011年選取深圳、廈門(mén)、長(zhǎng)春、吉林等地開(kāi)展有關(guān)完善土地權(quán)利制度的試點(diǎn)。