建立城市住房保障體系是聯(lián)合國多項公約中都提及的政府責(zé)任，雖然名詞各有不同，但核心是給予最困難的低收入人群必要的住房保障，使他們有保持生存的環(huán)境與權(quán)力。

    多數(shù)定義的名詞會用“適足居住權(quán)”來表示。居住權(quán)是人權(quán)保障中的一部分，這包括著兩個含義：一是，遷徙的權(quán)利，即一個國家的公民應(yīng)該可以在這個國家中的任何一地居住，有遷徙的自由。早期的中國憲法中有這項明確的公民權(quán)利，但自實行城市與農(nóng)村戶籍制度管理之后，憲法的修改中取消了這項權(quán)利。隨著人民公社制度的產(chǎn)生，土地制度也發(fā)生了重大的調(diào)整，憲法中也將土地劃分為了農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地兩類，于是戶籍與土地制度的變更讓遷徙權(quán)消失了。

    二是，居住生存的權(quán)利，即政府應(yīng)保障或提供公民不能睡在露天或大街上的條件，包括各國在實行的廉租房等制度，這里將保障的概念嚴(yán)格的與社會福利的概念分開，本質(zhì)含義是救助，即社會的一張安全網(wǎng)，是政府對社會成員中“無力參與市場競爭以及競爭中的失敗者”，包括身體殘疾、疾病等原因，以及失去勞動就業(yè)能力等原因造成的無力競爭人群進行的居所救助。而絕不是多數(shù)人普遍化分享的全民福利。

    改革開放之前，中國實行的是住房全民福利的政策，但“先生產(chǎn)、后生活”的“革命”概念讓住房與生活從屬于工作，連簡單的維持勞動力再生產(chǎn)的條件都無法滿足。加上三年困難時期和十年的文化大革命讓全國城市人均居住面積在1978年只剩下3.5平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1949年的城市居住水平，真可謂是進入了水深火熱的災(zāi)難之中。

    改革開放的前十幾年鄧小平先生發(fā)起了住房商品化建設(shè)的運動，但局限于福利實物分配的方式未改變，仍然讓絕大多數(shù)家庭無權(quán)享受這種全民福利。最終長達(dá)十多年的房改以取消這種全民普遍福利而告終。住房福利實物分配的五十年間雖然建設(shè)與分配了大量的住房，讓超過半數(shù)以上的城市居民有了安棲之所，但并沒有能最終解決住房問題，也未能改善與提高居民的生活條件。

    目前全國超過150億的存量住宅中，約半數(shù)是實物分配的福利住房、約11%的公房租賃、商品房占總存量的25%左右，但是商品化與市場化的住房制度改革才讓絕大多數(shù)家庭的住房得到了改善，并在梯次消費的更新?lián)Q代中讓更多的城市化增量也同時解決了住房問題。盡管現(xiàn)有存量住房中面積中位數(shù)僅為68平方米，小于90平方米的住房占到了總量的80%以上，但已渡過了房荒的生存階段，進入了改善的階段。

    不可否認(rèn)，福利分房曾解決了相當(dāng)數(shù)量的民眾的住房這一現(xiàn)實問題，但也不可否認(rèn)福利分房制度與市場化相比是一種落后的制度，更不可否認(rèn)的是市場化的改革讓民眾有了住房改善與提高的希望。必須堅持市場化社會才能進步。

    該不該建立住房保障制度不是一個要討論的問題，而建立什么樣的保障制度則是一個必須搞清楚的問題。尤其重要的是不能將安全網(wǎng)變成彈簧床。

    居住權(quán)利不是財產(chǎn)權(quán)利，保障性支付雖然也是再分配中的一種支付，但并非財產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移，尤其不是生活質(zhì)量的公平化。

    1998年之前的住房福利就僅解決的是住房居住權(quán)利，而不涉及財產(chǎn)權(quán)利，既然不是自己的財產(chǎn)自然無人去填磚增瓦、做大的改動與裝修，最多是為了生活方便與美化而“小打小鬧”。因為工作調(diào)動與再次分配時要無條件的移動，房子并不屬于個人所有。1998年之后的房改才讓住房有了財產(chǎn)權(quán)利的屬性，變成了個人的專有品且具有了商業(yè)的價值。

    也正是住房的市場化改革更加明確了居住權(quán)利與財產(chǎn)權(quán)利的差別，也更明確了保障居住權(quán)利與分配財產(chǎn)權(quán)利的差別。商品化、市場化讓傳統(tǒng)的福利住房制度不但從分配上發(fā)生了巨大的改變，也從觀念和住房屬性上發(fā)生了重大的改變。傳統(tǒng)的實物分配，分配的僅僅是居住權(quán)利，而絕不是財產(chǎn)權(quán)利。

    從中國的法律沿革也同樣可以看出這種變化。土地從國有無償?shù)氖褂米兂闪艘婪ㄞD(zhuǎn)讓、出讓的有償使用。1995年的《房地產(chǎn)管理法》則更加明確了有償出讓的土地上才能建設(shè)商品房，開發(fā)企業(yè)只能在有償出讓的土地上建設(shè)與經(jīng)營商品房。市場化只限于有償出讓土地的商品經(jīng)營活動。

    相對應(yīng)的劃撥土地的住房保障則依法限定為保障居住權(quán)利而非財產(chǎn)權(quán)利的廉租房，或政府主導(dǎo)的貼息貼租類的房屋，而絕不是擁有財產(chǎn)權(quán)力的分配，哪怕是部分擁有法定財產(chǎn)權(quán)利的再分配。居住權(quán)利的保障與財產(chǎn)權(quán)利的再分配完全是兩個不同意義的經(jīng)濟與社會概念。

    我國現(xiàn)行的保障性住房制度的混亂正在于將居住權(quán)利的保障與財產(chǎn)權(quán)利的分配嚴(yán)重的混淆在了一起，并且是保障居住權(quán)利的廉租房嚴(yán)重的滯后與缺失，財產(chǎn)權(quán)利分配的經(jīng)濟適用住房與兩限房熱情高漲。

    為什么政府會熱衷于經(jīng)濟適用住房與兩限房的鼓吹與建設(shè)，正在于這是一種財產(chǎn)權(quán)利的分配。政府可以用此類住房指定給特定的人群而形成了一種合理將國民財富向特定人群個人進行財富的轉(zhuǎn)移。如許多地方已經(jīng)曝光的經(jīng)濟適用住房專門向公務(wù)員銷售、專門向特定機關(guān)機構(gòu)銷售等。

    為什么經(jīng)濟適用住房會有面積的擴大化和消費群體的擴大化，以至于出現(xiàn)了經(jīng)濟適用住房小區(qū)停放了大量私家小汽車甚至是奔馳、寶馬等高檔私家車的現(xiàn)象，引發(fā)了社會上強烈的不滿。腐敗從來都與權(quán)力進行的財富分配緊密相關(guān)。

    為什么經(jīng)濟適用住房會在財富效應(yīng)下降時在許多地區(qū)，如廣州出現(xiàn)叫好不叫座的現(xiàn)象，甚至無人購買的現(xiàn)象；為什么媒體與社會會認(rèn)為過渡的保障性住房建設(shè)會嚴(yán)重的打擊商品化市場，正在于這種財富分配的不公平造成的影響。

……

    世界各國都有廉租類住房、貼息貼租類住房、也有“居者有其屋”之類的相關(guān)住房，但其制度的基礎(chǔ)在于土地的私有化。正是因為這種制度的差別，土地在分配的過程中，其土地的出讓價值就變成了財富的價值。土地的升值是在私人無支付、無成本的條件下變成了私有財富的，磚頭補貼就變成了財富的不公平分配，保障的名義之下不再是以居住權(quán)利的保障為基礎(chǔ)，而變成了向部分社會成員輸送國民財富的通道。

    大多數(shù)自稱為買不起商品房的夾心層并不甘心于政府單純給以居住權(quán)利的保障政策，而更熱衷于要擁有住房的財產(chǎn)權(quán)利，正在于目前的保障制度給了他們這樣的預(yù)期，給了他們財富轉(zhuǎn)移的機會，給了他們超出居住權(quán)利的欲望滿足，也讓保障跑出了本應(yīng)遵循的軌道。

    界定收入標(biāo)準(zhǔn)與住房困難本來就應(yīng)有立法，但中國的區(qū)域發(fā)展差別巨大，就讓中國不可能實行由中央統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)的政策。但保障性住房的投資補貼又在中央的手中，于是政策的制定又回到了權(quán)力的起點，讓政策與區(qū)域發(fā)展之間產(chǎn)生了矛盾。

    建設(shè)部的發(fā)言中將低收入群體住房困難的標(biāo)準(zhǔn)定為二條：一是，人均住房面積的10平方米以下；二是，功能不完善，這個標(biāo)準(zhǔn)對中國政府而言是個巨大而難以完成的負(fù)擔(dān)。

    全國目前的住房成套率約為75%，也就是說功能不完善的住房總量約為40億平方米。城中村約居住了城市30%以上的人口。且不說非成套率的不完善，僅沒有自來水、燃?xì)狻ⅹ毩⑿l(wèi)生間或獨立廚房的功能不完善的住房就高達(dá)30億平方米以上。全國各地廉租房的人均標(biāo)準(zhǔn)低于10平方米的城市還有很多，北京就僅為人均7.5平方米以下的才有資格分配廉租房，這個標(biāo)準(zhǔn)大大擴大了住房應(yīng)保障的人群和范圍，恐怕再加上幾個1000萬套也難以解決。

    但三十年的改革歷程證明，并非政府的標(biāo)準(zhǔn)與慈善之心解決了民眾的住房問題，而是市場化在解決民眾的住房改善與提高。如果重回到完全依賴于政府出資解決住房問題的老路上去，那么政府不但要重新背上福利分房的沉重包袱，并且回到數(shù)十年也等不上分配的困境。

    難怪最近的媒體中大量出現(xiàn)了號稱“第二次房改”的呼聲，要再造一個由政府看得見的手公開介入的第二市場，用二次分配去實現(xiàn)住房公平的說法。希望政府去搬掉住房問題的大山，重新退回到住房實物分配的時代。

    2005年人口普查的資料顯示，全國真正需要政府保障的低收入群體里，住房困難的家庭不超過500萬戶，每年近萬億的土地收益約可投入1000億元的資金，大多數(shù)發(fā)達(dá)城市都有能力解決廉租房的困難。北京的此項經(jīng)費就綽綽有余，只在于各級政府是否愿意大量建設(shè)并解決這一保障問題。

    顯然現(xiàn)狀是保障居住權(quán)利的保障性建設(shè)滯后，而分配財產(chǎn)性權(quán)力的保障在加速，熱衷于分配財富的利益驅(qū)動占了上風(fēng)。

    關(guān)鍵還在于對什么是保障的認(rèn)識上有著巨大的分歧，真正的保障也許40—50平方米就行了，但財產(chǎn)權(quán)利的分配則會將面積擴大到也有超出全國中位數(shù)的水平，讓保障變成了彈簧床，成了一種舒適的享受。

    別忘了中國還有4000多萬人均收入1100元以下的貧困人群，擴大化的城市住房保障會拉大這種城鄉(xiāng)之間的二次分配差距，那么為什么不投入更多的資金優(yōu)先對這4000多萬貧困人群進行保障呢？住得差總比吃不飽又住得差好得多吧。

    正確的運用國家財力對低收入群體進行保障是必要的。保障最基本的居住權(quán)利也是必要的，但絕不能讓政策的導(dǎo)向?qū)⒕幼?quán)利的保障變成了財產(chǎn)權(quán)利的分配，以導(dǎo)致更大的不公平。

      政府的住房保障體系建立絕不能替代市場化，也不應(yīng)對市場產(chǎn)生擠出效應(yīng)，更不應(yīng)變成收入分配調(diào)節(jié)的工具、變成貧富差別的平衡手段而改變了政府的責(zé)任和社會的和諧。