10月23日，全國人大常委會會議決定，授權國務院在部分地區(qū)開展房地產稅改革試點工作。
該決定明確指出，試點征稅對象為居住用房，但農村住宅不在試點范疇。土地使用權人、房屋所有權人為房地產稅的納稅人。由國務院制定房地產稅試點具體辦法，試點地區(qū)政府制定具體實施細則。授權試點期限為五年。
若從2003年物業(yè)稅開始算起，房地產稅進入公眾視野，已經有18個年頭。十八屆三中全會以來，從加快房地產稅立法并適時推進改革，到積極穩(wěn)妥地推進房地產稅立法和改革，后又明確了“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，再到今年的房地產稅改革試點，牽涉甚廣、爭議頗多的房地產稅，經過多年醞釀討論已經形成了一定共識，這一決定更是宣告房地產稅離人們越來越近。
誠然，最終試點方案，還有待正式公布。那么，為何從全國層面立法轉為先行地方試點？房地產稅改革試點的初衷是什么？對房地產市場有什么影響？地方試點要解決什么問題？21世紀經濟報道記者試圖厘清背后的邏輯。
從“立法先行”到“先行試點”
早在2018年、2020年，財政部和全國人大常委會法工委等相關負責人都曾對外回應房地產稅立法進程，基本處在研究起草完善草案的階段。
進入2021年，公眾未能等到全國層面統(tǒng)一的房地產稅法草案，全國人大常委會轉而授權國務院，通過地方試點為房地產稅立法打開局面。
武漢大學財稅與法律研究中心主任熊偉對21世紀經濟報道記者表示，由全國人大常委會授權國務院，這是遵照立法法的規(guī)定。由國務院來承接授權，是吸取了2011年在上海、重慶兩地開展房產稅試點的經驗，這次法律程序更成熟一些。
根據2015年修訂通過的《中華人民共和國立法法》，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”這類事項只能制定法律。尚未制定法律的，可授權國務院對部分事項先制定行政法規(guī)。授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規(guī)定的除外。
北京大學財經法研究中心主任劉劍文對21世紀經濟報道記者表示，跟2011年上海、重慶試點房產稅不完全一樣，這次由全國人大常委會授權國務院，是在現行法治框架內，落實稅收法定的體現，由國務院在既定的期限和范圍內進行試點。通過試點，能為房地產稅法的出臺打下基礎。
中央財經大學財稅學院院長白彥鋒對21世紀經濟報道記者表示，區(qū)別于增值稅、個稅等稅種，房地產稅是地方稅，需考慮地方差異，也要給地方適當自主空間，全國人大可能難以制定放之四海而皆準的房地產稅法。授權國務院，選擇一些地方先試點、再推廣，這是實事求是的體現。
那么，國務院層面的房地產稅試點辦法，是否會經歷公開征求意見等程序？
劉劍文表示，這是法律和行政法規(guī)的區(qū)別。法律有嚴格的程序和時間，行政法規(guī)的出臺快的很快，慢的也慢。立法是要公開征求意見的，現在很多行政法規(guī)也會征求意見。
熊偉表示，授權國務院來制定試點具體辦法，形式上是屬于行政法規(guī)。只不過，這個行政法規(guī)并不是在全國生效，而只是在試點地區(qū)生效，或者通過附件指定試點城市。很多行政法規(guī)在出臺前，會有征求意見的程序。
調節(jié)收入分配，還是調控房地產市場？
決定指出了房地產稅試點的初衷：引導住房合理消費和土地資源節(jié)約集約利用，促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。
今年以來，中央有關房地產稅立法改革的表述，相較前些年發(fā)生了一些變化。完善房地產市場調控、推進共同富裕等強調較多的改革目標，都對房地產稅有相關部署。
早在2018年，時任財政部副部長史耀斌曾在全國兩會發(fā)布會上表示，房地產稅是大多數國家普遍采用的稅種，主要用于調節(jié)收入分配，起到促進社會公平的作用。同時，籌集財政收入，用來滿足政府提供公共服務的需求。
白彥鋒認為，開征房地產稅，是推動房子回歸居住屬性、減少金融炒作的工具之一。通過增加房產持有環(huán)節(jié)的成本，能擠出一些炒作泡沫，一定程度上增加房地產供給。從國外開征房地產稅經驗來看，對房地產市場短期會有沖擊，但并不影響長期走勢。因為會考慮合理免稅面積，對公眾的基本生活不會產生影響。試點房地產稅，也有利于房地產相關稅收立法的推進。
“房地產市場比較復雜，既是事關居住的民生問題，也涉及到經濟發(fā)展和金融穩(wěn)定，國家政策應該會綜合考慮，推動房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。推進房地產稅，是宏觀調控有益的嘗試。但是對于特定區(qū)域，如果供需格局沒有發(fā)生根本轉變，原本對房東征收的房地產稅，也有可能轉嫁給租房者”，白彥鋒指出。
有房地產行業(yè)專家對21世紀經濟報道記者表示，房地產稅提了很多年，是房地產市場調控長效機制的組成部分。房地產稅出臺后，長遠來看會對家庭財富的配置產生影響。
熊偉認為，推進房地產稅試點，跟當前強調分配公平、共同富裕有一定關聯。但是，肯定也要考慮籌集收入的功能。如果財政收入貢獻太低，同時征收難度較大，地方推行房地產稅試點的積極性會比較弱。
劉劍文表示，房地產稅的定位，包括幾個方面。首先，地方稅體系的建立，房地產稅是重要內容，要發(fā)揮籌集財政收入的功能；再者，是房地產調控的政策工具；另外，有助于推動共同富裕，對房產這類財產征稅，如同個稅一樣，通過對高收入人群多征稅，來調節(jié)收入分配。
試點要試哪些方面？
決定指出，國務院按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點與統(tǒng)一立法、促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點地區(qū)。
2011年，為了調節(jié)居民收入、引導合理住房消費，在現行房產稅暫行條例的基礎上，上海、重慶開始對住宅開征房產稅試點。上海試點覆蓋全域，主要針對新購住房，給予一定免稅面積，按市場交易價計稅，稅率為0.6%，優(yōu)惠稅率為0.4%。上海每五年評估一次，即2016、2021年對政策評估后繼續(xù)執(zhí)行。重慶試點適用主城九區(qū)，針對獨棟別墅、新購高檔住房、外地炒房客新購住宅等征稅，試點稅率為0.5%-1.2%，2017年曾對外地炒房客的房產征稅政策有所調整。
史耀斌曾在2018年總結過其他國家推行房地產稅的一些共性，比如對所有工商業(yè)和個人住房，按評估值來征稅；給予一定扣除標準，對低收入家庭給予一定減免；為地方稅，用于地方教育、治安等開支；稅基確定較復雜，要有完備的稅收征管模式。中國會參考國外經驗，也會從國情出發(fā)設計房地產稅制度，比如合并整并相關稅種、合理降低房地產建設交易環(huán)節(jié)的一些稅費負擔等。
這些國內及國外房地產稅經驗，以及多年來持續(xù)的探討，都在推動部分共識的形成。
白彥鋒表示，各地房地產市場差異很大，要穩(wěn)妥推進房地產稅試點，可以選擇經濟較發(fā)達、人口凈流入、房價上漲壓力較大的地方進行試點，對稅制轉型很有幫助。
“現行房產稅暫行條例，是對工商業(yè)、經營性房產征稅。未來試點房地產稅，是要對居民自住的住宅征稅，而且應該是按照房產評估價值來征稅。開展地區(qū)試點，可能在房地產稅的房產類型、免稅面積、免稅范圍等方面有區(qū)別”，白彥鋒說。
劉劍文表示，上海、重慶試點，更多是針對增量房產，未來房地產稅試點應該是會將增量和存量房產一并考慮，肯定會有適當合理的免稅面積，還會有針對低收入群體的優(yōu)惠政策。所以，各地試點方案，無非在征稅范圍、扣除面積、稅率、優(yōu)惠政策、評估價計價依據等方面存在差別。
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