9月30日，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導(dǎo)則的通知》（簡稱《導(dǎo)則》）。特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，為了嚴(yán)防房地產(chǎn)化傾向，《導(dǎo)則》提出住宅用地主要用于滿足特色小鎮(zhèn)內(nèi)就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。

而在“房住不炒”底線約束上要求，除原有傳統(tǒng)民居外，建設(shè)用地中住宅用地占比原則上不超過30%、鼓勵(lì)控制在25%以下。在業(yè)內(nèi)人士看來，這是為了進(jìn)一步規(guī)范特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，使其回歸原本功能定位，有利其健康有序發(fā)展。

《導(dǎo)則》推動(dòng)特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏

特色小鎮(zhèn)是新生事物，近年來涌現(xiàn)出不少精品特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，但也出現(xiàn)了部分特色小鎮(zhèn)概念混淆、內(nèi)涵不清、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)薄弱等問題。

為了推動(dòng)特色小鎮(zhèn)在規(guī)范健康發(fā)展道路上穩(wěn)妥穩(wěn)步前行，防范出現(xiàn)一哄而上、一哄而散的現(xiàn)象，早在2020年9月，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于促進(jìn)特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展意見的通知》（國辦發(fā)﹝2020﹞33號(hào)）。

據(jù)國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀時(shí)稱，國辦發(fā)﹝2020﹞33號(hào)文件為全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展明確了總體要求和政策取向。而此次《導(dǎo)則》則是細(xì)化落實(shí)，明確了操作性要求。

《導(dǎo)則》提出了22條規(guī)范管理措施、質(zhì)量效益指標(biāo)和底線紅線要求，比如在建設(shè)邊界、風(fēng)貌形態(tài)、投入強(qiáng)度、質(zhì)效水平、創(chuàng)新活力等方面，共設(shè)置了13項(xiàng)具體指標(biāo)。確保清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)不觸碰合規(guī)用地底線、生態(tài)環(huán)保底線、債務(wù)防控底線、房住不炒底線、安全生產(chǎn)底線等。

對(duì)此，華南城市研究會(huì)（智庫）會(huì)長、暨南大學(xué)教授胡剛表示，這幾年，特色小鎮(zhèn)發(fā)展得比較快，各地都在搞特色小鎮(zhèn)，但是有的特色小鎮(zhèn)做得很爛，這次國家發(fā)文對(duì)特色小鎮(zhèn)出臺(tái)一些基本要求。

與此同時(shí)，9月30日，國家發(fā)改委組織召開視頻會(huì)議，布置特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展下一階段重點(diǎn)工作，并部署特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏行動(dòng)。

會(huì)議提到，各省級(jí)全面施行“一張清單管到底”，抓緊建成各省份特色小鎮(zhèn)清單；堅(jiān)決清理清單外“特色小鎮(zhèn)”，將有條件有基礎(chǔ)且符合《導(dǎo)則》要求的特色小鎮(zhèn)納入清單，對(duì)不符合的抓緊予以清理或更名。

此外，《導(dǎo)則》提出特色產(chǎn)業(yè)投資占總投資比例原則上不低于60%。全員勞動(dòng)生產(chǎn)率原則上不低于20萬元/人，單個(gè)特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)人數(shù)原則上不少于2000人，建設(shè)用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)原則上不少于50萬人次/年。

在胡剛看來，特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)，比如制造業(yè)、旅游、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等等，是不允許做房地產(chǎn)開發(fā)的。從國家發(fā)改委對(duì)特色小鎮(zhèn)的定位、概念、用地結(jié)構(gòu)等方面，可以非常明顯地看到這點(diǎn)。而且為了更好地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，《導(dǎo)則》進(jìn)行了明確的規(guī)定，劃出了控制底線。

嚴(yán)防房地產(chǎn)化傾向，住宅用地占比不超30%

值得關(guān)注的是，在底線約束上，《導(dǎo)則》提出嚴(yán)防房地產(chǎn)化傾向，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中住宅用地主要用于滿足特色小鎮(zhèn)內(nèi)就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。除原有傳統(tǒng)民居外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比原則上不超過30%，鼓勵(lì)控制在25%以下。

對(duì)此，國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)用地中住宅用地占比的量化要求，有利于為各地區(qū)開展規(guī)范糾偏工作提供依據(jù)，有效防控房地產(chǎn)化傾向，防止出現(xiàn)各自解讀、標(biāo)準(zhǔn)不一等現(xiàn)象。而且這也符合特色小鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”的內(nèi)涵。

上述負(fù)責(zé)人還表示，特色小鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)用地主要用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，其中的住宅用地主要用于滿足就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。從各省份現(xiàn)狀看，絕大部分特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比低于30%。參考2019年全國城鎮(zhèn)的建設(shè)用地中住宅用地占比約38%的數(shù)值，按照從嚴(yán)從緊原則將特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比設(shè)置為原則上不超過30%，是比較合理的選擇。

30%的控制性數(shù)值是最高值，而不是平均值。為防止個(gè)別方面反向操作、將30%作為追求目標(biāo)，同時(shí)提出了鼓勵(lì)控制在25%以下，以引導(dǎo)控制在更低水平。

《導(dǎo)則》還提出特色小鎮(zhèn)規(guī)劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，不多于5平方公里，規(guī)劃用地中建設(shè)用地面積原則上不少于1/2平方公里。

對(duì)此，上述負(fù)責(zé)人解釋稱，特色小鎮(zhèn)是微型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，具備產(chǎn)城人文融合的多元功能是其顯著特征，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活生態(tài)“三生融合”、產(chǎn)業(yè)社區(qū)文化旅游“四位一體”是其基本內(nèi)涵。這些功能需要一定規(guī)模的建設(shè)用地作為支撐，否則難以實(shí)現(xiàn)。從各省份現(xiàn)狀看，每個(gè)特色小鎮(zhèn)已使用建設(shè)用地面積都超過了1/2平方公里，平均值約0.9平方公里。

相比之下，虛假“特色小鎮(zhèn)”主要是普通項(xiàng)目和行政建制鎮(zhèn)。一些地區(qū)存在將用地幾十畝甚至僅有幾畝的單體項(xiàng)目命名為“特色小鎮(zhèn)”的現(xiàn)象，以及將擁有幾十平方公里的行政建制鎮(zhèn)命名為“特色小鎮(zhèn)”的現(xiàn)象。這違背了特色小鎮(zhèn)概念內(nèi)涵，產(chǎn)生了誤導(dǎo)和不良影響。

特色小鎮(zhèn)從注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量

在產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方面，《導(dǎo)則》提到特色小鎮(zhèn)應(yīng)秉持少而精、少而專方向，在確實(shí)具備客觀實(shí)際基礎(chǔ)條件的前提下確立主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，找準(zhǔn)優(yōu)勢(shì)、凸顯特色，切不可重復(fù)建設(shè)、千鎮(zhèn)一面，切不可憑空硬造、走樣變形，切不可一哄而上、貪多求全。

早在2017年，一些地區(qū)出現(xiàn)特色小鎮(zhèn)一哄而上、盲目發(fā)展的情況。最終導(dǎo)致有的特色小鎮(zhèn)資金鏈斷裂淪為空城，甚至爛尾，典型的案例如陜西白鹿原民俗文化村等。

此后，國家發(fā)改委會(huì)同各有關(guān)部委開始了一系列糾偏舉動(dòng)。其中，2018年8月，國家發(fā)改委印發(fā)一份規(guī)范糾偏性文件，提出統(tǒng)籌建立規(guī)范糾偏機(jī)制和典型引路機(jī)制。

2019年4月，在浙江召開第一次全國特色小鎮(zhèn)現(xiàn)場會(huì)，公布淘汰一大批錯(cuò)用概念的虛假“特色小鎮(zhèn)”、停留在紙面上的虛擬“特色小鎮(zhèn)”。

而在2021年9月《全國特色小鎮(zhèn)情況通報(bào)》中，又對(duì)四川省攀枝花市鹽邊縣紅格鎮(zhèn)、山東省臨沂市蘭陵縣“裝備智造小鎮(zhèn)”等虛假“特色小鎮(zhèn)”警示案例進(jìn)行了通報(bào)。

從目前來看，各地區(qū)發(fā)展特色小鎮(zhèn)從注重?cái)?shù)量逐步轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量。對(duì)此，國家發(fā)改委規(guī)劃司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2017年年底前，對(duì)外宣稱為“特色小鎮(zhèn)”的數(shù)量較多，其中存在大量虛假虛擬“特色小鎮(zhèn)”。截至2021年上半年，全國各省份清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)減少至1600個(gè)左右，其中的一半位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。按照各省份動(dòng)態(tài)調(diào)整、優(yōu)勝劣汰的工作計(jì)劃，預(yù)計(jì)數(shù)量還將進(jìn)一步減少。

據(jù)悉，此次《導(dǎo)則》再次要求堅(jiān)持嚴(yán)控?cái)?shù)量、提高質(zhì)量，人均GDP少于1萬美元省份的清單內(nèi)特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個(gè)，鼓勵(lì)控制在30個(gè)以內(nèi)。

胡剛表示，前幾年特色小鎮(zhèn)太多、太亂，進(jìn)行過一些整改，比如在數(shù)量上進(jìn)行控制。此次《導(dǎo)則》對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，將有利于其今后長期健康發(fā)展。