主要取決于人口是否真正增加

“十四五”開(kāi)局之年，戶(hù)籍制度改革的方向再次得到明確。

國(guó)家發(fā)展改革委近日印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，其中提出，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市，協(xié)同推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。

同時(shí)，文件再次明確，城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市落實(shí)全面取消落戶(hù)限制政策，實(shí)行積分落戶(hù)政策的城市確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。

針對(duì)相關(guān)問(wèn)題，時(shí)代周報(bào)記者近日專(zhuān)訪了中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇(CMF)主要成員孫文凱。他指出，現(xiàn)階段戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)在于“存量?jī)?yōu)先”，有望使大約兩億農(nóng)民工從農(nóng)村戶(hù)籍變成城市戶(hù)籍。

孫文凱認(rèn)為，戶(hù)籍制度改革最直接的效果是提高消費(fèi)——大約能使居民消費(fèi)占GDP的比率提高1%左右，從而使GDP增速提高0.5至0.6個(gè)百分點(diǎn)。

至于城市新增落戶(hù)人口將如何影響房地產(chǎn)市場(chǎng)，孫文凱認(rèn)為，政府應(yīng)該在放開(kāi)城市戶(hù)口的同時(shí)更加積極地增加公共福利性住房的供應(yīng)。這樣既不會(huì)增加城市房?jī)r(jià)上漲的壓力，也能增強(qiáng)流動(dòng)人口落戶(hù)城市的意愿。

放開(kāi)戶(hù)籍限制可使GDP增速提高約0.5%

時(shí)代周報(bào)：戶(hù)籍制度改革近年來(lái)正在取得進(jìn)展，中央政策層面都有哪些推動(dòng)舉措？以往因戶(hù)籍制度引起的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異是否開(kāi)始縮小？

孫文凱：2012年國(guó)務(wù)院就發(fā)布了戶(hù)籍改革指導(dǎo)意見(jiàn)，從2014年開(kāi)始大力推動(dòng)實(shí)施并出臺(tái)具體政策。據(jù)了解，有些省份、城市從2013年就開(kāi)始改革，2014年往后，全國(guó)絕大多數(shù)省市都在大力放開(kāi)落戶(hù)條件。

2019年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的相關(guān)文件提出了“全面取消城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下的城市落戶(hù)限制”。今年這些政策目標(biāo)再次得到明確。

在這一過(guò)程中，與戶(hù)籍相關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)、福利差異正在弱化。我們2017年在寧波調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦瓉?lái)有33項(xiàng)福利存在城鄉(xiāng)差別，改革后已基本統(tǒng)一了。而中部地區(qū)的省份至少一半以上的福利也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化了，近幾年還在進(jìn)一步推進(jìn)。居住證的推廣也使得農(nóng)民工在城市可以享受相當(dāng)大部分的市民福利。

與此同時(shí)，北京等一線(xiàn)城市與戶(hù)籍相關(guān)聯(lián)的福利差異也弱化很多。比如，憑借居住證可以申請(qǐng)入學(xué)、購(gòu)房以及公租房。只要滿(mǎn)足一定條件，相關(guān)福利放開(kāi)的力度還是很大的。

時(shí)代周報(bào)：當(dāng)前戶(hù)籍改革能帶來(lái)多大的政策紅利？對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處是否可以量化？

孫文凱：中央政策方針是“存量?jī)?yōu)先”，也就是以存量農(nóng)民工為戶(hù)籍改革的主體。目前流動(dòng)人口大概80%以上是農(nóng)民工，20%是城際流動(dòng)人口。以大約2.4億流動(dòng)人口規(guī)模估算，存量農(nóng)民工接近2億人。

如果能改變這些農(nóng)民工的戶(hù)口身份，經(jīng)濟(jì)效益是比較大的。從農(nóng)村戶(hù)籍變成城市戶(hù)籍，這種身份、意識(shí)的改變，相應(yīng)地會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)行為的改變。

最直接的效果是提高消費(fèi)。當(dāng)前居民消費(fèi)占GDP比率大約是50%多一點(diǎn)。我們估算過(guò)，放開(kāi)戶(hù)籍限制大約能使這一比率提高1%左右，這樣GDP增速就可以提高0.5至0.6個(gè)百分點(diǎn)。但這些數(shù)字很難精確估算，因?yàn)楫?dāng)中有部分人暫時(shí)還不愿落戶(hù)。

買(mǎi)不起房就不愿在城市落戶(hù)

時(shí)代周報(bào)：前兩年出現(xiàn)過(guò)城市競(jìng)爭(zhēng)性“搶人”的情況，特別是針對(duì)高校畢業(yè)生群體。但也有人認(rèn)為，這種做法無(wú)形之中設(shè)置了落戶(hù)的學(xué)歷門(mén)檻，對(duì)農(nóng)民工有失公平。接下來(lái)的改革如何避免類(lèi)似問(wèn)題？

孫文凱：按照“存量?jī)?yōu)先”的思想，這種做法就不利于解決農(nóng)民工落戶(hù)問(wèn)題。所以近幾年都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要盡量以繳納社保的年數(shù)和實(shí)際居住年數(shù)為主要落戶(hù)(或積分落戶(hù))標(biāo)準(zhǔn)。

但另一方面，現(xiàn)實(shí)情況中農(nóng)民工的社保繳費(fèi)率確實(shí)不高，這對(duì)他們落戶(hù)城市不是很有利，所以實(shí)際上在這方面還有很大的改進(jìn)空間。

而推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)的過(guò)程中還存在農(nóng)民落戶(hù)意愿不強(qiáng)的問(wèn)題。我們2017年的一項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有大約60%的農(nóng)民不愿落戶(hù)城市，這一比例一直沒(méi)有顯著提高，主要因?yàn)樵诤芏喑鞘兄灰蔀槌Ｗ∪丝?，獲取居住證后就能享受到與戶(hù)籍人口大致相同的福利。同時(shí)，農(nóng)村耕地、宅基地等資產(chǎn)仍有待進(jìn)一步確權(quán)，農(nóng)民不愿輕易放棄農(nóng)村戶(hù)口。因此要推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)，還要進(jìn)一步改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。但新生代農(nóng)民工更愿意落戶(hù)，他們相對(duì)而言不是很重視這些資產(chǎn)。

時(shí)代周報(bào)：針對(duì)高校畢業(yè)生群體，戶(hù)籍對(duì)城市間人才流動(dòng)產(chǎn)生了怎樣的影響？

孫文凱：各地在搶人的時(shí)候采用各種辦法，典型的是戶(hù)口、住房、就業(yè)補(bǔ)貼。但是想要留人，還需要能讓人才在城市找到滿(mǎn)意的工作以及良好的生活氛圍等因素。很多高校畢業(yè)生即使在一線(xiàn)城市拿不到戶(hù)口，也仍會(huì)選擇去這些城市，主要還是因?yàn)橛懈玫墓ぷ鳈C(jī)會(huì)。

我們此前針對(duì)北京部分高校的調(diào)研顯示，畢業(yè)后選擇離開(kāi)的主要是那些拿不到戶(hù)口的畢業(yè)生。這種結(jié)果未必是最優(yōu)結(jié)果，如果沒(méi)有戶(hù)籍制度這個(gè)門(mén)檻的話(huà)，人才會(huì)按照市場(chǎng)原則、最有效率地來(lái)決定去留。而戶(hù)口可能導(dǎo)致部分原本可以留下的人才流失，雖然會(huì)讓人才下沉到二線(xiàn)及以下城市，但這不是最優(yōu)的市場(chǎng)結(jié)果。

時(shí)代周報(bào)：從城市管理和發(fā)展的角度來(lái)看，戶(hù)籍改革尤其是一線(xiàn)城市戶(hù)籍制度改革在過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間里推進(jìn)緩慢，主要有哪些原因？

孫文凱：目前北京、上海、深圳、廣州都設(shè)有一些人口總量限制指標(biāo)，這可能是因?yàn)槿丝诖罅坑咳霑?huì)帶來(lái)財(cái)政資金壓力，城市當(dāng)局管理更大城市的經(jīng)驗(yàn)也不足。

早在2003年的時(shí)候，鄭州曾大幅放開(kāi)戶(hù)口限制。結(jié)果是鄭州市內(nèi)比較好的學(xué)校爆滿(mǎn)，原本30人一個(gè)班需要分配100人。相關(guān)政策第二年便被叫停。

所以很多人在強(qiáng)調(diào)“落戶(hù)成本”。有學(xué)者測(cè)算認(rèn)為，一個(gè)農(nóng)民工落戶(hù)會(huì)給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來(lái)約10萬(wàn)元的成本。盡管這些測(cè)算大都非常粗糙，但至少表明新增落戶(hù)是會(huì)帶來(lái)財(cái)政支出壓力的。

此外，我認(rèn)為中國(guó)城市群建設(shè)、優(yōu)化大城市管理方面的經(jīng)驗(yàn)仍有不足。尤其是城市群內(nèi)存在的行政區(qū)劃障礙，限制了戶(hù)籍人口在地區(qū)內(nèi)更自由的流動(dòng)。

時(shí)代周報(bào)：在這一階段的戶(hù)籍改革當(dāng)中，有哪些城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受益會(huì)比較明顯？

孫文凱：戶(hù)籍改革對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展促進(jìn)作用最明顯的，是那些吸引人口流入的城市。對(duì)于一些人口流出城市來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍改革對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的推動(dòng)作用較小。比如，哈爾濱很早就大幅放寬了落戶(hù)限制，但是當(dāng)?shù)厝丝谶€是持續(xù)流出。

時(shí)代周報(bào)：戶(hù)籍制度改革進(jìn)一步推進(jìn)，會(huì)給房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)怎樣的潛在影響？

孫文凱：房地產(chǎn)市場(chǎng)的情況主要取決于人口是否真正增加。

一方面，很多時(shí)候影響流動(dòng)人口最終落戶(hù)意愿的重要因素是有沒(méi)有房產(chǎn)。如果他們?cè)谝粋€(gè)城市買(mǎi)不起房子，很可能就不愿意在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)，將來(lái)甚至還可能回流農(nóng)村。

另一方面，隨著當(dāng)前戶(hù)籍改革的推進(jìn)，城市常住人口所能享受的福利政策也在放開(kāi)，其中包括公租房等福利性住房政策對(duì)他們的覆蓋。

這需要通過(guò)行政手段，由政府更積極地提供這類(lèi)住房。這樣做的好處是既不會(huì)增加城市房?jī)r(jià)上漲的壓力，也能通過(guò)解決流動(dòng)人口住房問(wèn)題，增強(qiáng)其落戶(hù)意愿。

如果只是放開(kāi)戶(hù)口限制，而不去增加類(lèi)似的福利性住房供應(yīng)，那么新增落戶(hù)人口較多的城市可能會(huì)面臨較大的房?jī)r(jià)上漲壓力，或者由于新增人口難以購(gòu)房而不愿落戶(hù)從而達(dá)不到政策目的。