對(duì)于住房租賃市場(chǎng)來說，最近有兩個(gè)令人振奮的好消息：一個(gè)來自中央政策層面，近期發(fā)布的“十四五”規(guī)劃建議中明確，“有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機(jī)制，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”；另一個(gè)來自市場(chǎng)層面，北京市集體土地建設(shè)租賃住房取得新進(jìn)展，繼成壽寺集體土地租賃住房后，位于豐臺(tái)區(qū)花鄉(xiāng)的又一個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目于近期入市，總共可提供房源約3130間。截至9月底，北京市已有39個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目開工，可提供房源5.3萬余間。這對(duì)于集體土地建設(shè)租賃住房的各方參與主體來說，不僅從政策層面獲得了信心，也從實(shí)操層面收獲了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

自2017年8月國(guó)土部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》至今，試點(diǎn)城市從13個(gè)擴(kuò)容到18個(gè)，從項(xiàng)目選取到落地運(yùn)營(yíng)，集體土地建設(shè)租賃住房在不斷突破制度枷鎖、市場(chǎng)阻礙和資金掣肘，一路走來可謂艱辛。

集體土地建設(shè)租賃住房探路清障

2017年，十九大報(bào)告明確了“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒”的定位，提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”。在此背景下，利用集體土地建設(shè)租賃住房成為推動(dòng)用地制度改革、增加保障房供給的一項(xiàng)重要舉措。2017年8月，國(guó)土部、住建部聯(lián)合發(fā)文，確定北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個(gè)城市為利用集體土地建設(shè)租賃住房首批試點(diǎn)城市。2019年1月，福州、南昌、青島、?？凇①F陽等5個(gè)城市獲批試點(diǎn)，試點(diǎn)城市擴(kuò)容到18個(gè)。

盡管試點(diǎn)城市申報(bào)踴躍，試點(diǎn)方案完備，目標(biāo)明確，但集體土地入市并非一路坦途。

首先是法律障礙。未修訂之前的《土地管理法》對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取限制和保留的態(tài)度，集體建設(shè)用地的性質(zhì)和流轉(zhuǎn)都缺乏法律制度層面的保障，現(xiàn)行的《物權(quán)法》也并未專設(shè)針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利體系。這些因素?zé)o疑成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的障礙。

其次是集體土地流轉(zhuǎn)造成地方政府和農(nóng)村集體間的主體沖突。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改變了地方政府與農(nóng)村的利益分配機(jī)制，一定程度上沖擊了地方政府的利益，造成地方政府在推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面并不積極。

第三是集體土地入市的流轉(zhuǎn)對(duì)象不明確，對(duì)公益性還是經(jīng)營(yíng)性用地難以界定，這種定性不清晰造成土地流轉(zhuǎn)踟躕不前。

盡管阻力重重，但是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)、加快集體土地入市是大勢(shì)所趨，各種制約因素也在被一一破解。

2019年8月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過了新修訂的《土地管理法》，并于2020年1月1日實(shí)施。新的《土地管理法》刪去了“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地”的規(guī)定，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。這就意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙宣告破除。

2020年4月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，其中針對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)一步明確了“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”。操作方法將包括：出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍等，同時(shí)建立農(nóng)地入市的增值收益分配制度。

此次在“十四五”規(guī)劃建議中明確提出，要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。在“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”這一章節(jié)提出，“有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機(jī)制，探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”。將“完善土地出讓收入分配機(jī)制”置于“探索支持利用集體建設(shè)用地按照規(guī)劃建設(shè)租賃住房”之前，意味著“十四五”期間將著力解決土地收入分配機(jī)制問題，這也是推動(dòng)集體土地入市的重要前提。

18城積極試點(diǎn)，進(jìn)展不一

2018年1月，國(guó)土部和住建部批復(fù)了除北京、上海之外的首批11個(gè)城市的試點(diǎn)方案。僅從試點(diǎn)方案來看有頗多亮點(diǎn)。各個(gè)城市在試點(diǎn)方案中，均明確了試點(diǎn)項(xiàng)目審批程序、試點(diǎn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制、試點(diǎn)監(jiān)測(cè)監(jiān)管機(jī)制、承租人權(quán)益保障機(jī)制等關(guān)鍵內(nèi)容。例如廣州提出要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制、激活資源、增加農(nóng)民收入、探索城鄉(xiāng)一體化過程中租賃住房籌集的新思路和集體建設(shè)用地利用新模式；沈陽明確要市場(chǎng)政府同時(shí)發(fā)力，以市場(chǎng)為主滿足多樣需求，以政府為主提供基本保障，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

在建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制上，沈陽提出：以入股、聯(lián)營(yíng)方式運(yùn)營(yíng)的，建立協(xié)議制度，成立新公司；縣、區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)對(duì)合同執(zhí)行及農(nóng)民利益保障進(jìn)行監(jiān)管。各級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門按照國(guó)家、省市有關(guān)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。廣州提出：引進(jìn)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的，由村集體通過公開招標(biāo)方式選擇已完成租賃住房運(yùn)營(yíng)工商登記的企業(yè)，簽訂租賃住房運(yùn)營(yíng)協(xié)議；由政府委托單位運(yùn)營(yíng)的，由村集體根據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定與政府委托單位簽訂租賃住房運(yùn)營(yíng)協(xié)議。南京提出：支持集體經(jīng)濟(jì)組織自行運(yùn)營(yíng)，納入全市住房租賃試點(diǎn)企業(yè)范疇；鼓勵(lì)委托給專門的住房租賃企業(yè)進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)。肇慶則為集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房設(shè)置了三種開發(fā)模式：村集體可以自行開發(fā);通過聯(lián)營(yíng)、入股等方式與合作公司合作開發(fā)；或以租賃方式，讓承租人自行開發(fā)。

在技術(shù)、財(cái)稅、金融等支持政策方面，武漢提出將搭建集體租賃住房項(xiàng)目用地信息發(fā)布平臺(tái)、住房租賃交易監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，建立住房租賃交易數(shù)據(jù)庫(kù)，積極開展“互聯(lián)網(wǎng)+租賃”服務(wù)。南京市則在金融財(cái)稅和公共設(shè)施配套上給予扶持，鼓勵(lì)與國(guó)家開發(fā)銀行等政策性銀行合作，安排一定的貸款額度；對(duì)項(xiàng)目提供稅收優(yōu)惠并給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。佛山在信貸支持方面，鼓勵(lì)商業(yè)銀行以項(xiàng)目用地使用權(quán)整體抵押擔(dān)保、租金等應(yīng)收賬款提供質(zhì)押擔(dān)保等多種形式提供信貸支持。沈陽市則從簡(jiǎn)化審批流程、公積金提取支付房租等方面提供了對(duì)于項(xiàng)目的支持。各個(gè)城市的支持措施涉及資金供給、財(cái)稅支持、審批簡(jiǎn)化、公共設(shè)施配套、平臺(tái)建設(shè)等多個(gè)方面，為項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)和多方位的保障。

盡管各試點(diǎn)城市出臺(tái)的試點(diǎn)方案亮點(diǎn)頗多，但在落實(shí)進(jìn)度上卻存在很大差異，很多城市在執(zhí)行層面“雷聲大雨點(diǎn)小”。截至目前，18個(gè)試點(diǎn)城市項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)的屈指可數(shù)，大多城市還處在項(xiàng)目建設(shè)階段，有的甚至仍停留在文件上。

無論是從推進(jìn)進(jìn)度還是效果來看，北京都是一馬當(dāng)先。截至目前全市已有39個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目開工，可提供房源5.3萬余套。今年已有南三環(huán)成壽寺項(xiàng)目和豐臺(tái)花鄉(xiāng)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)。

試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段的還包括合肥。2020年10月底，合肥首個(gè)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房濱紛公寓項(xiàng)目開業(yè)運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目總建筑面積5.3萬平方米，建成租賃住房514套。

另外兩個(gè)一線城市進(jìn)展也較為順利。廣州花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)旗新村集體用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目早在2018年11月就已開工建設(shè)；上海也于2019年開工建設(shè)了第一個(gè)集體土地租賃房泗涇站社區(qū)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)2021年前后啟用。此外，武漢、鄭州、福州、杭州、佛山、?？诘却蠖鄶?shù)城市均已開工建設(shè)，今年年底將有更多的試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)入出租運(yùn)營(yíng)階段。

在項(xiàng)目推進(jìn)過程中有些城市也遇到一些困難，例如南京，據(jù)媒體報(bào)道，南京試點(diǎn)方案確定了三塊地作為試點(diǎn)，一是棲霞區(qū)南象山地塊，二是浦口區(qū)林山村地塊，三是六合區(qū)冶浦村地塊，但均因各種原因難以啟動(dòng)。比如棲霞區(qū)南象山地塊，周邊既不靠園區(qū)，也不臨街，周邊租房需求很少。而浦口區(qū)林山村地塊原為地鐵收儲(chǔ)用地，若用來建租賃房，需要給地鐵集團(tuán)交1.2億元，不具有經(jīng)濟(jì)可行性。由此可見，集體土地建設(shè)租賃住房選址是關(guān)鍵一環(huán)。

北京經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

北京是利用集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)最早的城市，也是本輪試點(diǎn)收獲最大的城市。早在2011年9月，國(guó)土資源部就批準(zhǔn)北京市開展試點(diǎn)工作，北京成為全國(guó)第一個(gè)利用集體土地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)城市。因此本輪開展集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，北京可謂水到渠成。

按照規(guī)劃，北京從2017年至2021年五年內(nèi)供應(yīng)1000公頃集體土地用于建設(shè)租賃住房。3年試點(diǎn)，如今已到收獲期。今年7月，南三環(huán)成壽寺集體土地租賃住房投入運(yùn)營(yíng)，成為全國(guó)首個(gè)投入運(yùn)營(yíng)的試點(diǎn)項(xiàng)目。近日位于豐臺(tái)區(qū)花鄉(xiāng)的又一個(gè)集體土地租賃住房項(xiàng)目也已入市。接下來將有一大批試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)入出租運(yùn)營(yíng)階段。

作為最早的試點(diǎn)城市，北京收獲的不僅僅是一大批試點(diǎn)項(xiàng)目的入市，更重要的是為全國(guó)其他城市提供更多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為至少有以下幾點(diǎn)值得借鑒。

首先是政策先行。近年來北京市先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)北京市集體土地租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)管理的暫行意見》《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)集體土地租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的通知》《關(guān)于我市利用集體土地建設(shè)租賃住房相關(guān)政策的補(bǔ)充意見》等重要文件，對(duì)集體土地租賃住房建設(shè)加強(qiáng)管理，在項(xiàng)目選址、戶型設(shè)計(jì)、居住配套、租金與租期、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)管理、租賃運(yùn)營(yíng)等方面進(jìn)行了規(guī)范。

其次是鼓勵(lì)多方主體參與。主要提供了幾種參與模式：一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織自行投資建設(shè)；二是集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)方式與國(guó)有企業(yè)合作建設(shè)；三是集體經(jīng)濟(jì)組織以項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)出租的方式與社會(huì)資本合作開發(fā)。從目前已開工的項(xiàng)目來看，既有經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織，也有市屬國(guó)有企業(yè)，以及萬科等民營(yíng)、專業(yè)住房租賃企業(yè)參與。

第三是注重“職住平衡”。在選址方面，北京重點(diǎn)考慮“職住平衡”問題，將集體土地租賃住房項(xiàng)目選擇在靠近園區(qū)或人口相對(duì)密集的區(qū)域。例如今年進(jìn)入運(yùn)營(yíng)的成壽寺和花鄉(xiāng)項(xiàng)目，均處在城區(qū)優(yōu)質(zhì)地段，租賃需求旺盛。根據(jù)2017年北京新版城市總規(guī)，到2020年北京全市城鄉(xiāng)職住用地比例由2015年的1:1.3調(diào)整為1:1.5以上，到2035年調(diào)整為1:2以上。租賃住房選址成為調(diào)節(jié)職住平衡的重要內(nèi)容。

第四是補(bǔ)貼到位。今年9月份北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)了《北京市發(fā)展住房租賃市場(chǎng)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，為多渠道籌集租賃房源，提出集體土地建設(shè)租賃住房可獲得資金補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)為成套住房4.5萬元/套，非成套住房3萬元/間，集體宿舍5萬元/間。由此不僅降低了租金水平，也為建設(shè)單位贏得了利潤(rùn)空間，調(diào)動(dòng)了他們的積極性。

結(jié)語：經(jīng)過3年多的試點(diǎn)，利用集體土地建設(shè)租賃住房的探索取得了一些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在著諸多制約因素，特別是在土地收入分配機(jī)制方面需要進(jìn)一步完善制度，在市場(chǎng)層面需要出臺(tái)更加細(xì)化的支持政策，從而調(diào)動(dòng)各方主體的積極性。