【寫在前面】為實行“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策，國務院把每年的6月25日定為“全國土地日”，今年的宣傳主題確定為“節(jié)約集約用地 嚴守耕地紅線”。

改革開放以來，我國在1986年首次頒布我國第一部專門調(diào)整土地關(guān)系的大法——《中華人民共和國土地管理法》。經(jīng)過了1998年的修訂和1988年、2004年、2019年三次修正，新《土地管理法》于2019年8月26日在十三屆全國人大常委會第十二次會議上表決通過，并于2020年1月1日起正式施行。

新《土地管理法》破除了長期以來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能與國有建設用地同權(quán)同價、同等入市的制度性障礙，同時，改革和完善了土地征收制度、農(nóng)村宅基地制度，重新劃分了中央和地方的土地審批權(quán)限，明確了國土空間規(guī)劃的法律地位，加強了對耕地特別是永久基本農(nóng)田的保護等，這一系列重大修改必將對我國土地管理制度乃至于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

今年的6月25日已經(jīng)是第30個全國土地日，在全國土地日到來之際，澎湃新聞邀您一探新《土地管理法》凸顯的十大亮點。

亮點一：破除農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙

集體經(jīng)營性建設用地入市是指集體土地所有者在一定年期內(nèi)將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)以出讓、出租等形式讓與土地使用者，由土地使用者向集體土地所有者支付土地有償使用收益的行為，以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的使用權(quán)人以轉(zhuǎn)讓、出資、贈與或抵押等形式處分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的行為。

原來的《土地管理法》除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，只有將集體建設用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。這一規(guī)定使集體建設用地的價值不能顯化，導致農(nóng)村土地資源配置效率低下。

新修改的《土地管理法》刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意者的條件下，可通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)后，還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。這個改變?nèi)∠硕嗄陙砑w建設用地不能與國有建設用地同權(quán)同價、同等入市的二元體制，讓農(nóng)村集體經(jīng)營性用地和國有建設用地享受了同等待遇，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性障礙，受到了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民的廣泛歡迎。

亮點二：改革土地征收制度

土地征收制度是指國家為了公共利益需要，依照法定程序取得私有土地并給予補償?shù)囊豁椃芍贫?。近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，用地需求日益增長，現(xiàn)行的征地制度矛盾愈發(fā)凸顯，主要體現(xiàn)在征地范圍不明確、征地程序不規(guī)范、征地補償不合理等三方面。新《土地管理法》在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在改革土地征收制度方面作出了多項重大突破：

一是對土地征收的公共利益范圍進行了明確界定。憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收和征用并給予補償。但原《土地管理法》沒有對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，加之集體建設用地不能直接進入市場，使土地征收成為各項建設使用土地的唯一渠道，導致征地規(guī)模不斷擴大，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠生計得不到有效的保障。新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，采取列舉方式明確：因軍事和外交、政府組織實施的基礎(chǔ)設施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發(fā)建設等六種情形，確需征收的，可以依法實施征收。

二是明確征收補償?shù)幕驹瓌t。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產(chǎn)值倍數(shù)法確定土地補償費和安置補助費。新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規(guī)定，并以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎(chǔ)上，增設農(nóng)村村民住宅補償費用和被征地農(nóng)民社會保障費用的規(guī)定。

三是改革土地征收程序。將原來的“征地批后公告”改為征“地批前公告”，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改，進一步落實被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在整個征地過程中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補償安置等簽訂協(xié)議。

亮點三：完善農(nóng)村宅基地制度

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民安身立命之本。隨著土地資源的日趨緊張和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村宅基地供需矛盾日益明顯。為促進節(jié)約集約利用土地資源、充分發(fā)揮農(nóng)村宅基地在保障農(nóng)民生活、促進鄉(xiāng)村振興中的重要作用，新《土地管理法》對農(nóng)村宅基地管理的有關(guān)規(guī)定進行了修改。

總體看來，有七大變化：一是在原來“一戶一宅”的基礎(chǔ)上，增加宅基地“戶有所居”的規(guī)定，明確了人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以采取措施保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居，這是對一戶一宅制度的重大補充和完善；二是允許進城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，這一規(guī)定意味著地方政府不得違背農(nóng)民意愿強迫農(nóng)民退出宅基地；三是下放宅基地審批權(quán)限，明確農(nóng)村村民住宅建設由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批；四是明確農(nóng)村村民自建住宅不得占用永久基本農(nóng)田；五是農(nóng)村村民建房除了要符合土地利用總體規(guī)劃外，還要符合村莊規(guī)劃；六是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式由“出賣、出租”變?yōu)榱?ldquo;出賣、出租、贈與”；七是全國農(nóng)村宅基地改革和管理的主管部門由自然資源主管部門改為農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門。

亮點四：為多規(guī)合一改革預留法律空間

建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，實現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國務院作出的重大戰(zhàn)略部署。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代?？紤]到“多規(guī)合一”改革正在推進中，新《土地管理法》為改革預留了法律空間。新《土地管理法》規(guī)定：國家建立國土空間規(guī)劃體系，經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù)。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》還明確，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

亮點五：合理劃分中央和省級政府的土地審批權(quán)限

原《土地管理法》對新增建設用地規(guī)定了從嚴從緊的審批制度，旨在引導地方政府利用存量建設用地。長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。新《土地管理法》適應放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權(quán)限進行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來劃分國務院和省級政府的審批權(quán)限。今后，國務院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，其他的由國務院授權(quán)省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批準報國務院備案的規(guī)定。

亮點六：將基本農(nóng)田變?yōu)橛谰没巨r(nóng)田

實行最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會對基本農(nóng)田永久保護的意識，新《土地管理法》將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田，增加第35條明確，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴格管理。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，具體比例由國務院根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市耕地實際情況確定。

亮點七：將國家土地督察制度上升為法律制度

2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。土地督察制度實施以來，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發(fā)揮了重要作用。在充分總結(jié)國家土地督察制度實施成效的基礎(chǔ)上，新《土地管理法》對土地督察制度作出規(guī)定：國務院授權(quán)的機構(gòu)對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志，國家土地督察制度正式成為了土地管理的法律制度。

亮點八：不動產(chǎn)統(tǒng)一登記取代土地登記

2007年頒布的《物權(quán)法》確立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。2014年國務院頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，決定將土地、房屋、土地承包經(jīng)營權(quán)、海域使用權(quán)、森林林木所有權(quán)等全部納入不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。隨著《不動產(chǎn)登記暫行條例》的實施，土地登記已經(jīng)被不動產(chǎn)登記取代。

新《土地管理法》與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相銜接，明確規(guī)定土地的所有權(quán)和使用權(quán)的登記，依照有關(guān)不動產(chǎn)登記的法律、行政法規(guī)執(zhí)行。新《土地管理法》刪去了原《土地管理法》中關(guān)于確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業(yè)法》辦理的內(nèi)容。新《土地管理法》同時強調(diào)，依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

亮點九：完善土地承包法律制度

原《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營的范圍僅限于農(nóng)民集體所有的土地，承包人的身份只能是本集體經(jīng)濟組織的成員?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》明確農(nóng)村承包經(jīng)營的農(nóng)村土地，既包括農(nóng)民集體所有的農(nóng)業(yè)用地，也包括國家所有依法歸農(nóng)民集體使用的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，還有荒山、荒丘、荒溝、荒灘等“四荒地”；農(nóng)村土地承包經(jīng)營包括兩種承包方式，即家庭經(jīng)營方式的承包和以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式的承包。

新《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》相銜接，明確了承包經(jīng)營農(nóng)村土地范圍包括了“農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。承包方式包括家庭承包和四荒地承包。明確了不同土地的承包經(jīng)營期限，還明確國有土地依法用于農(nóng)業(yè)的，可以由單位或個人承包經(jīng)營。

同時，新《土地管理法》規(guī)定家庭承包的耕地承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年；耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依法相應延長。這一規(guī)定通過立法的形式進一步宣誓了農(nóng)村土地承包政策將長久不變，有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，進一步解放和活躍農(nóng)村生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

亮點十：調(diào)整農(nóng)村宅基地違法的處罰機關(guān)

新《土地管理法》第78條：農(nóng)村村民未經(jīng)批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。新法將行政處罰的執(zhí)法部門由“土地行政主管部門”改為了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”。