城鎮(zhèn)化終究是人的城鎮(zhèn)化，人的居住和就業(yè)是城鎮(zhèn)化核心問題。其中，住和公共服務(wù)權(quán)利聯(lián)系最緊密，主要附著在住上。建議以“住”為抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”。

今年的政府工作報(bào)告中，加強(qiáng)和深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為今年房地產(chǎn)領(lǐng)域的重要工作。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，雖然中國城鎮(zhèn)化動(dòng)力有所減弱，但依然是強(qiáng)勁的。城鎮(zhèn)化的核心問題是人的居住和就業(yè)問題，未來的城鎮(zhèn)化亟待進(jìn)行制度改革，建議以住為抓手建設(shè)新市民安居工程。

城鄉(xiāng)差距決定

城鎮(zhèn)化動(dòng)力依然強(qiáng)勁

盡管中國的城鎮(zhèn)化率由不到20%快速提高到現(xiàn)在的60%，但不少專家認(rèn)為，這種城鎮(zhèn)化率是不完全、不充分的。因?yàn)楹芏嘣诔鞘芯蜆I(yè)居住的人被統(tǒng)計(jì)為城市常住人口，但他們實(shí)際上沒有真正在所在城市落戶并享受基于戶口的同等公共服務(wù)。

在中美綠色基金董事長徐林看來，即便按照不完全的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，中國城鎮(zhèn)化的動(dòng)力雖然有所減弱，但依然是強(qiáng)勁的。因?yàn)槌擎?zhèn)化的動(dòng)力是由城鄉(xiāng)差距和農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距決定的，中國城鄉(xiāng)居民人均收入差距還有大概2.7倍左右，如果把城市居民享受的福利和公共服務(wù)也考慮進(jìn)去，這個(gè)差距在城鄉(xiāng)之間更大；農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即與工業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距還在3倍左右，這樣大的差距決定了勞動(dòng)力具有很強(qiáng)勁的動(dòng)力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口為了享受更好的公共服務(wù)，獲得更多的收入也有動(dòng)機(jī)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市地區(qū)轉(zhuǎn)移。

中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛也認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，一定會(huì)很強(qiáng)勁地持續(xù)下去。一方面是農(nóng)村青年想要結(jié)婚必須要在城市里買房居住，幾乎在全國80%的農(nóng)村到適齡結(jié)婚的人都出現(xiàn)了這種情況。另一方面是已經(jīng)結(jié)過婚的有一點(diǎn)錢的打工家庭，為了孩子很好的教育也都在城市里買房居住。“當(dāng)然也有一些人為了老人的養(yǎng)老或醫(yī)療方便到城市里居住，但是最強(qiáng)勁的是前面兩個(gè)因素，能夠最終長久穩(wěn)定城鎮(zhèn)化的人口還是年輕的人口。”他說，婚姻和教育兩個(gè)因素作為生活主力，推動(dòng)中國下一步城鎮(zhèn)化將會(huì)強(qiáng)勁的持續(xù)下去。

推動(dòng)制度改革

適應(yīng)未來城鎮(zhèn)化

城市化是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度變遷的過程，它是勞動(dòng)力人口從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從農(nóng)村向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移的過程，以及在這個(gè)過程中，整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、制度出現(xiàn)了一些變化以及適應(yīng)的過程。

不過，當(dāng)前城鎮(zhèn)化存在很多問題。倪鵬飛指出，一是職住分離導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)利分割。轉(zhuǎn)移人口雖在城里就業(yè)，但就業(yè)保障沒人解決。同時(shí)，居留和居住保障權(quán)分離，可以居留在城市，但是居住權(quán)和住房保障并不提供。此外，生活和生活保障權(quán)分離，在城市里掙錢生活，但是涉及到生活保障的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)還是在農(nóng)村。

二是職住分離導(dǎo)致住房和公共資源的錯(cuò)配非常嚴(yán)重。倪鵬飛說，目前農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口主要附著在住而不是職上，許多公共服務(wù)公共資源和住掛鉤，這就導(dǎo)致了新市民城鎮(zhèn)化比較緩慢，中心城市和城市中心區(qū)的人口向周邊的疏解也比較緩慢。這也導(dǎo)致空間錯(cuò)位的現(xiàn)象特別嚴(yán)重，越是農(nóng)村、小城鎮(zhèn)、三四線城市的房子閑置的越多，土地浪費(fèi)越多，相反在一線城市里面住房和公共資源嚴(yán)重短缺和不足。

三是職城不穩(wěn)、職鄉(xiāng)不能的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加大。倪鵬飛指出，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口或新市民職業(yè)不穩(wěn)，原來他們是兼職經(jīng)營農(nóng)村的土地，現(xiàn)在隨著農(nóng)村土地制度的改革，大部分土地都租出去了，回去也沒有相應(yīng)的工作了。“未來壓力非常大的就是就業(yè)，如果沒有足夠的就業(yè)保證，城鎮(zhèn)化會(huì)出現(xiàn)很大的問題的。”他說。

徐林指出，城鎮(zhèn)化的核心是工業(yè)化推動(dòng)和帶來社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，同時(shí)需要制度來適應(yīng)這樣的變化。在未來城鎮(zhèn)化的過程中，要把過去制度不適應(yīng)的一些地方做進(jìn)一步的改革。

那么，未來的城市化要做哪方面的制度改革呢？徐林建議，首先要加快推進(jìn)農(nóng)民工的市民化。如今，真正需要在城市落戶的不僅僅是農(nóng)民工。“除了2.7億左右的農(nóng)民工異地轉(zhuǎn)移就業(yè)外，還有差不多八九千萬在城市之間流動(dòng)就業(yè)的人口，包括大學(xué)畢業(yè)生。”他說，這部分人雖有城市戶口，但因?yàn)闆]有就業(yè)所在地的城市戶口，所以不能和當(dāng)?shù)赜袘艨诘木用褚粯酉硎芡耆然墓卜?wù)，這給他們的社會(huì)地位和社會(huì)身份構(gòu)成了一種歧視，這是不公平的。

徐林還建議，探索更符合市場化需求的城市住房調(diào)控制度。因?yàn)樵诔鞘谢倪^程中帶來大城市、超大城市房價(jià)高啟的問題，為了抑制房價(jià)過快增長，不得不采取行政式的限購限價(jià)方式，這個(gè)臨時(shí)性措施是可以的，但如果長期化也許不利于中國房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。需要盡快完善市場導(dǎo)向的長效機(jī)制，探索導(dǎo)致一些城市房地產(chǎn)市場價(jià)格高啟的制度性因素，有針對(duì)性的來施策。

此外，徐林還建議，強(qiáng)化統(tǒng)一市場的建設(shè)功能，弱化行政區(qū)管制；進(jìn)一步深化土地制度改革；完善城市社會(huì)治理；城市建設(shè)融資可持續(xù)性的制度安排；為智慧城市建設(shè)掃清體制障礙，奠定法制基礎(chǔ)。

以住為抓手建設(shè)

新市民安居工程

今年的政府工作報(bào)告中提出，要加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。

在倪鵬飛看來，城鎮(zhèn)化終究是人的城鎮(zhèn)化，人的居住和就業(yè)是城鎮(zhèn)化核心問題。其中，住和公共服務(wù)權(quán)利聯(lián)系最緊密，主要附著在住上。他建議，以“住”為抓手，建立“新市民安居工程”，也叫“新安居工程”。“農(nóng)民工或新市民的核心問題就是住，把房子解決了，他的公共服務(wù)目的通過一定的機(jī)制設(shè)計(jì)就能夠解決了，但政策導(dǎo)向我主張還是在建住房方面，而不是租房。”他說。

倪鵬飛還建議，以城市為本體實(shí)施新市民職住一體化工程。要借鑒棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)，原來城市中低收入人群采取拆遷安置的辦法。新市民安居工程主要是針對(duì)農(nóng)民工或新市民聚集比較多的都市圈，設(shè)計(jì)一定得有穩(wěn)定就業(yè)的條件，還可以建在大都市周邊和都市圈的城市里，在都市圈里同時(shí)工作和居住。此外，調(diào)動(dòng)地方的積極性，對(duì)能接受新市民并建設(shè)安居工程的地方增加用地指標(biāo)或?qū)χ笜?biāo)進(jìn)行調(diào)整；允許其探索集體建設(shè)用地入市。

中國人民大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管理研究中心主任葉裕民則認(rèn)為，在城中村更新轉(zhuǎn)型的發(fā)展時(shí)刻，把流動(dòng)人口住房轉(zhuǎn)型需求納入到城中村更新規(guī)劃，延續(xù)他們的合作關(guān)系，這是尋找城中村更新和新市民住房聯(lián)動(dòng)解決的破解之道。她建議，把新市民住房供給直接解決在城中村更新改造的過程中，充分利用城中村過程中必然要產(chǎn)生的新的存量出租住房。