住房公積金制度改革，再次釋放了一個明確信號。

5月18日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》（以下簡稱《意見》）公布，《意見》提出改革住房公積金制度。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽也在《人民日報》上發(fā)表文章，將“修訂《住房公積金管理條例》，改革完善住房公積金制度”列為今年的重點工作之一。

住房公積金制度要改革，而不是廢除，這為近段時間火爆的住房公積金制度存廢之爭按下了暫停鍵。

“現(xiàn)在問題的關(guān)鍵是如何建設(shè)，而不是簡單取消了事。”清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長劉洪玉告訴《中國新聞周刊》，住房公積金制度在我國城鎮(zhèn)住房制度改革和居民住房條件改善過程中，發(fā)揮的作用有目共睹，對其存在的問題和缺陷也研究得非常充分，“近期相關(guān)討論中的許多觀點，七年前大家就在研究，而且有許多還是科學(xué)的定量研究。”

伴隨一路爭議，住房公積金累計繳存金額也從最初的百億元擴張到萬億元、十萬億元。“蛋糕”越來越大，問題也越來越凸顯。住房公積金制度的改革方案提過很多版本，為何遲遲沒有明顯推動？

“每個方案可能讓80％的人滿意，但是另外20％的人不買賬，事情很難辦，改革就卡在這里。”上海交通大學(xué)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰告訴《中國新聞周刊》，問題拖得越久，改革難度越大。

如何讓城市新市民受益？

今年兩會期間，全國政協(xié)委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文撰文稱，建立公積金制度以來，累計發(fā)放個人住房貸款3335萬筆（含2套2次以上貸款），合計大約有5500萬人受益，在1.44億實繳職工中，38％的人成為住房貸款人。

不過，一位不愿具名的學(xué)者對于每年公布的住房公積金的信息頗有微詞，認(rèn)為數(shù)據(jù)掩蓋了“劫貧濟富”問題。

他認(rèn)為，2018年住房公積金個人住房貸款數(shù)據(jù)顯示，中低收入貸款金額占比94.86％，高收入則為5.14％。住房公積金報告規(guī)定，高收入是指收入高于上年當(dāng)?shù)厣鐣骄べY三倍以上，低收入者則是在一倍以下。低收入、中低收入、中等收入和高收入者貸款分別多少，報告并沒有給出明確數(shù)據(jù)。在上述學(xué)者看來，以平均收入為劃分依據(jù)，難以看到住房公積金利用效率的全貌。

“需求群體錯配，目前繳存住房公積金的，主要是國家機關(guān)、事業(yè)單位及國企員工，這些職工多數(shù)已解決住房問題。而需要解決住房問題的私企職工、年輕職工和農(nóng)民工等群體，很多都沒有納入制度覆蓋范圍。”住建部原副部長劉志峰在一次會議上提到。

在中國社會科學(xué)院金融研究所研究員汪利娜看來，當(dāng)下真正住房短缺的人是城市新市民——剛就業(yè)的年輕人，以及在城市間流動的農(nóng)民工。這筆龐大的專項住房儲蓄資金，對解決未來城市化中城市新市民的住房問題仍至關(guān)重要，住房公積金業(yè)務(wù)應(yīng)從單一的發(fā)放個貸向租賃住房和保障房建設(shè)轉(zhuǎn)變。

上世紀(jì)末，城鎮(zhèn)居民面臨無錢無房難題，住房公積金制度應(yīng)運而生。類似的場景，今天發(fā)生在城市新市民身上。時任國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司司長張其光在2015年撰文稱，住建部調(diào)查，進城農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)購房比例不到1％，絕大部分居住在棚戶區(qū)、城中村和建筑工地，居住條件惡劣。

“很多新進城的農(nóng)民，只要愿意而且有穩(wěn)定的工作，個人也可以交納公積金。”汪利娜告訴《中國新聞周刊》，公積金管理部門也接受了這個建議。但是，在實際推行中，住房公積金制度卻仍難以將進城農(nóng)民等群體覆蓋。

張其光認(rèn)為，這個群體規(guī)模巨大，僅靠財政投入難以支撐，需要農(nóng)民工、就業(yè)單位和國家“三家抬”：將農(nóng)民工納入住房公積金制度，個人繳存一部分，單位補助一部分，國家支持一部分，積累在城鎮(zhèn)購房首期付款，再由國家住房銀行提供低息貸款，后續(xù)還款用住房公積金支付。

著力解決新市民住房問題，金融服務(wù)必不可少。北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏、張崢認(rèn)為，要支持租賃住房，給予供給端金融服務(wù)，提供更多的優(yōu)質(zhì)保障性租賃住房供給。具體模式可以包括，為新建租賃住房建設(shè)提供資金；為資產(chǎn)更新提供資金，盤活存量資產(chǎn)；為培育優(yōu)質(zhì)的租賃住房運營管理企業(yè)提供資金；應(yīng)用私募地產(chǎn)引導(dǎo)基金、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等金融方式，形成良性的投融資閉環(huán)。

此外，住房公積金賬戶沉淀資金越來越多，如何讓賬面上的錢保值增值也成為焦點。鄭秉文告訴《中國新聞周刊》，目前職工住房公積金繳存款利息太低，“10年前10萬塊錢能買一套房子，活期存款存到30年，現(xiàn)在你能買得出來么？不應(yīng)該有這種低利率，老百姓的錢放在那是在貶值。”

屬地化行政管理的制度困境

住房公積金制度涉及個人、企業(yè)和政府，牽一發(fā)而動全身，改革步履維艱。其中，部門利益如何協(xié)調(diào)是改革最大難關(guān)。

改革開放初期，城鎮(zhèn)住房難成為越來越迫切的現(xiàn)實難題。1991年，城鎮(zhèn)居民人均住房面積約7平方米，相當(dāng)于自改革開放13年來，每年增加量不到0.3平方米，增加的面積還不到一個書包。

當(dāng)時，制約建房的因素主要是缺資金，過去在福利分房年代靠財政資金改善住房條件的方式行不通了。1991年，時任上海市市長朱镕基主持上海房改，借鑒新加坡的經(jīng)驗，推出住房公積金制度，并在日后成為全國性政策。

陳杰告訴《中國新聞周刊》，住房公積金制度解決了房改的核心難題——如何為職工住房投資與消費資金提供一個穩(wěn)定、長期和廉價的來源。

房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，住房公積金的繳存額度也急劇增加。1994年，全國推行住房公積金制度，全國歸集住房公積金110億元。到2018年，全國住房公積金繳存總額14.59萬億元，繳存余額5.79萬億元，金額增加超過千倍。

這么龐大的金額，與之相對應(yīng)的管理機制并不健全。

張其光在1997年撰文介紹，決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)分設(shè)，借鑒新加坡公積金制度基本經(jīng)驗，決策機構(gòu)制定政策，執(zhí)行機構(gòu)負(fù)責(zé)具體的運營管理。執(zhí)行機構(gòu)必須是獨立的事業(yè)單位，不能歸口政府部門直接管理，否則將會受到部門利益的制約。

不過，他的設(shè)想并沒有成為現(xiàn)實。2002年，原建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司加掛住房公積金監(jiān)督管理司牌子，具體承擔(dān)全國住房公積金監(jiān)督管理工作。也是在這一年，《住房公積金管理條例》修訂通過。

制度設(shè)立之初，張其光就認(rèn)為，住房公積金管理機構(gòu)承擔(dān)大量、長期存在的債權(quán)、債務(wù)責(zé)任，機構(gòu)必須是獨立的法人單位。但絕大多數(shù)管理機構(gòu)都掛靠某一部門，不是獨立的法人單位，不能承擔(dān)民事責(zé)任，與住房公積金的管理要求相差甚遠(yuǎn)。

這種制度弊端后問題慢慢顯露出來。

汪利娜認(rèn)為，住房公積金管理中心定位于事業(yè)單位，難以構(gòu)建與公積金運營相適宜的法人治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險約束機制。公積金屬地化管理，造成資金短缺與沉淀并存，降低資金使用效率。公積金繳存人與管理中心法律關(guān)系不清，導(dǎo)致公積金增值收益法律歸屬不清，分配不規(guī)范，侵害繳存人利益等。

由于住房公積金采取屬地化管理，各地將其視為自己的一畝三分地，難以像社保一樣實現(xiàn)全國統(tǒng)籌管理。“你需要的地方錢不夠，不需要地方過剩。我們曾提交了改革的課題方案，但一直沒有取得突破。”陳杰說。

汪利娜說，金融的特征是資金的流動性和使用效率，但行政化管理屬地化，把資金給管死了，沒有形成體系，缺資金的地方和資金有結(jié)余地方無法互補，聯(lián)動機制難以建立起來。

劉俏、張崢建議，要重點解決公積金管理的屬地化對于就業(yè)人口的流動的制約問題，建立城市之間信息共享和政策協(xié)同。

為了打破這種條塊分割的現(xiàn)狀，住建部在2017年組織開發(fā)全國住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺，將使得異地提取公積金成為可能。不過，政策執(zhí)行過程中，各地一度出臺措施增加異地提取難度，條塊割據(jù)問題難以化解。

去年，住建部等部門曾醞釀新的改革政策，最終也沒有出臺。陳杰介紹，按照新政設(shè)想，至少要加強區(qū)域統(tǒng)籌。方案不少，問題卻沒有解決。陳杰說：“住房公積金，至少要像個金融的樣子；像社保也行，它都可以做到全國統(tǒng)籌。”

金融化改革如何設(shè)計？

改革方案難以落地，問題在哪？在劉洪玉看來，現(xiàn)行住房公積金制度的核心定位仍不明確——同時具有住房金融和住房保障的定位，但不同定位下的目標(biāo)群體并不相同，住房金融的目標(biāo)群體主要是中等和中高收入群體，而住房保障主要是以改善低收入群體購房能力和住房條件為主要目標(biāo)。當(dāng)前的許多爭論都源于這一不夠清晰的核心定位。

劉俏則認(rèn)為，從更長的時間維度看，住房公積金制度面臨的是一個如何重新出發(fā)、重新定位、從而能夠發(fā)揮更大作用的問題。

汪利娜在2008年提出的一個改革方案，是將公積金中心改組為政策性住房合作銀行，不過并沒有被采用。不少人認(rèn)為，這個方案的時機還不成熟。當(dāng)時還有一個重要方案，即將住房公積金與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)一起并入大社保體系。2009年6月初，廣州住房公積金管理中心曾經(jīng)醞釀住房公積金新政，不過爭議太大，無果而終。

2010年，部分地方政府提出在保障房建設(shè)資金領(lǐng)域，引入住房公積金結(jié)余作為中長期建設(shè)貸款的支持，住房公積金修例隨之提上議事日程。

陳杰介紹，政府把部分住房公積金給保障房提供融資，當(dāng)時是想展現(xiàn)住房公積金制度的公益性和通過貸款來提高收益，“但是，住房公基金條例規(guī)定，繳存資金屬于個人所有，保障房融資的做法跟條例沖突。如果要對公貸款，條例則要修改。條例如何修訂，各方又爭執(zhí)不下。后來，大家發(fā)現(xiàn)利用公積金發(fā)放貸款，監(jiān)管風(fēng)險比較大，后來就暫停了。”

陳杰提倡漸進式的改革，短期改革方案是打通企業(yè)年金和住房公積金，然后逐步轉(zhuǎn)型為政策性金融，關(guān)注住房公積金十幾年，汪利娜最遺憾的是2014年，國家進行大規(guī)模的城市舊房改造，“那是做政策性金融的好時機。但是，國家開發(fā)銀行一個報告遞上去，就把市場份額拿走了。”那年，國家開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部獲原銀監(jiān)會批準(zhǔn)開業(yè)。汪利娜說，作為金融機構(gòu)，國家開發(fā)銀行通過發(fā)債就能拿到很多資金，這點是住房公積金制度所欠缺的。

實際上，2011年到2014年間，住建部幾乎每年都提出修改《住房公積金管理條例》，多次表態(tài)年內(nèi)完成草案稿修訂工作，不過均以爽約告終。2015年，住建部再次試圖修改法律法規(guī)。這一年，張其光撰文稱，我國設(shè)立國家住房銀行的條件已經(jīng)基本成熟。行業(yè)主管部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)和言論，引發(fā)了各界高度關(guān)注，人們一度認(rèn)為這是住房公積金制度的改革方案。不過，條例最終只是微調(diào)，張其光的方案并沒有實施。一位不愿具名的住房公積金研究者透露，“張其光的方案應(yīng)該與部委領(lǐng)導(dǎo)的想法不一致，難以被采納。”

無論哪種改革方案，這個掌管資金數(shù)以萬億計的機構(gòu)，金融化是難以回避的方向。

“我們公積金管理金融化改革的建議提出來至少有10年了，遲遲沒有動靜，一個重要原因是部門利益的矛盾。一旦住房公積經(jīng)管理機構(gòu)拿到金融牌照，它就要受銀保監(jiān)會管理。”汪利娜說，但對于習(xí)慣了現(xiàn)行行政化管理體制的人來說會有很多不適應(yīng)，所以公積金體制內(nèi)對金融化改革的分歧很大，難度也可想而知。

“公積金管理機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝宰》拷鹑跈C構(gòu)，但不一定是國家住房銀行，可以是住房互助儲蓄銀行，住房基金等。換言之，政策性住房金融機構(gòu)不一定是國家資本獨資，除各級政府外，金融機構(gòu)、有實力的企業(yè)、公積金管理人和繳存人均可成為股東，混合所有制有利于放大國有資本的功能，激發(fā)民間資本的活力。”這是汪利娜退休前后提出的住房公積金制度改革方案。對于近期的爭議，她依然認(rèn)為這個方案有效，關(guān)鍵是如何落地。