新型城鎮(zhèn)化是我國擴大內(nèi)需、建設(shè)強大國內(nèi)市場的重要支撐，在促進我國高質(zhì)量發(fā)展、推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中具有不可替代的作用，也是滿足人民群眾對美好生活向往的重要途徑。“十三五”以來，我國城鎮(zhèn)化進程發(fā)生了諸多階段性新變化，需要在研判制定“十四五”時期城鎮(zhèn)化思路和政策時予以重視。即將到來的“十四五”時期，面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，我國新型城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出新的特征和趨勢，進一步調(diào)整優(yōu)化空間布局意義重大。

我國新型城鎮(zhèn)化進程將處于“五期”疊加階段

從城鎮(zhèn)化有關(guān)理論看，“十四五”時期我國總體上處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期，將呈現(xiàn)“五期”疊加特征，給城鎮(zhèn)化重點選擇、政策研判和空間供給帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

一是城鎮(zhèn)化速度的持續(xù)放緩期。從全球城鎮(zhèn)化經(jīng)驗來看，大多數(shù)先發(fā)國家城鎮(zhèn)化率在60%至65%區(qū)間開始明顯持續(xù)放緩，也有少數(shù)在55%開始放緩。當前我國城鎮(zhèn)化速度放緩跡象明顯，“十四五”時期仍將繼續(xù)保持放緩的趨勢，放緩幅度處于合理區(qū)間。

二是城鎮(zhèn)化問題的集中爆發(fā)期。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，受限于設(shè)施短缺、風(fēng)貌單一、交通擁堵、環(huán)境惡化、活力不足、管理滯后等因素，城市發(fā)展質(zhì)量問題很難得到有效解決。進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期，這些問題將彼此影響、互相蔓延，突發(fā)事件容易集中爆發(fā)。同時，城鎮(zhèn)化的人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化，如老年人增多等，從而引發(fā)需求偏好的變化，城鎮(zhèn)高品質(zhì)居住、游憩、康養(yǎng)等空間資源嚴重短缺，這些都對塑造安全均衡高效的城鎮(zhèn)化格局和城市環(huán)境提出迫切要求。

三是人口流動的多向疊加期。傳統(tǒng)的單向鄉(xiāng)城流動正在發(fā)生改變，不僅人口從鄉(xiāng)向城流動的規(guī)模下降，還出現(xiàn)了從城向鄉(xiāng)流動的潛在趨勢。城市間人口流動總體上流向高等級城市，但在都市圈內(nèi)部，中心城市的郊區(qū)化態(tài)勢也比較明顯，新市民向新城、新市鎮(zhèn)聚集，中心城市周邊的中小城市吸納人口的規(guī)模擴大。面對人口流動的多向疊加，不僅需要辨明流向、規(guī)模，還要區(qū)分短期現(xiàn)象還是中長期規(guī)律。

四是城鎮(zhèn)格局的加速分化期。隨著人口流動特征和城鎮(zhèn)化推動力的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)體系格局將長期分化。一方面，城市間人口流動的增加，意味著一些城市快速擴張和另一些城市收縮將長期共存；另一方面，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)逐漸取代制造業(yè)成為推動城鎮(zhèn)化的主動力，由于服務(wù)業(yè)更加依賴于集聚效應(yīng)，人口和其他生產(chǎn)要素將加速向中心城市及都市圈集聚，部分三四線城市人口增長緩慢或持續(xù)流出將成為常態(tài)。

五是城鎮(zhèn)化發(fā)展的機制轉(zhuǎn)換期。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，通過改善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展住房消費等，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟增長互相促進。城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展中后期，人們的進城意愿下降、土地資源短缺、房地產(chǎn)庫存上升等問題加重，部分中小城市人口收縮，依賴空間擴張型傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式難以為繼，迫切需要構(gòu)建可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機制，為經(jīng)濟增長注入新動能。

我國新型城鎮(zhèn)化空間布局將呈現(xiàn)“四化”互動趨勢

綜合分析，即將到來的“十四五”時期，我國新型城鎮(zhèn)化空間布局將呈現(xiàn)“四化”互動趨勢。

一是空間布局形態(tài)多元化。不同城市和區(qū)域自然稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，決定了空間需求的差異性，也決定了當前和未來空間供給的多元化趨勢。不僅有宏觀尺度上的“城市群—都市圈—中心城市—縣城和小城鎮(zhèn)”層次性，也有微觀地域或業(yè)態(tài)上的創(chuàng)新走廊、科學(xué)城、特色小鎮(zhèn)、未來社區(qū)、共享空間等新載體。“十四五”時期，隨著產(chǎn)業(yè)、科技、人口等要素組合的新變化，空間布局形態(tài)更加多元。

二是空間布局結(jié)構(gòu)協(xié)同化。隨著交通運輸、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、要素流動不斷增強，“兩橫三縱”新型城鎮(zhèn)化重點軸帶相互間的經(jīng)濟聯(lián)系明顯加強，相互支撐、相互促進的效應(yīng)不斷顯現(xiàn)。“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化軸帶內(nèi)的重點城市群、都市圈、大中小城市等不同層次和形態(tài)之間的相互影響日益擴大，多方向、多領(lǐng)域、多層次的耦合互動效應(yīng)明顯加強。“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化軸帶之外的其他大中小城市、縣城、各類城鎮(zhèn)等不同形態(tài)間的互促互動功能不斷釋放，同樣呈現(xiàn)互相影響、互相支撐的空間互動效應(yīng)。“十四五”時期，空間布局結(jié)構(gòu)協(xié)同化的范圍、水平、深度將進一步拓展和提升。

三是空間布局動力升級化。隨著傳統(tǒng)依靠要素投入和規(guī)模效應(yīng)作用的線性、準線性城市增長動力模式向要素組織的化學(xué)效應(yīng)、幾何效應(yīng)引起的增長動力模式升級，5G、高鐵等更快速的通信、交通設(shè)施提高生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的效率，將釋放設(shè)施升級效應(yīng)；新技術(shù)變革、產(chǎn)業(yè)的跳躍性轉(zhuǎn)移、對外開放的擴大和深化，將釋放產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)；新增進城主體、勞動力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化升級，將釋放人力資本升級效應(yīng)。“十四五”時期，牽引空間布局的動力逐步從傳統(tǒng)動力向新興動力升級轉(zhuǎn)化。

四是空間布局約束剛性化。我國新型城鎮(zhèn)化面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染加重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，各類生態(tài)環(huán)境風(fēng)險不容忽視，空間發(fā)展的約束更趨剛性化。生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”的國土開發(fā)管控日益強化，對于不同形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化空間布局劃定了嚴格的空間類型邊界。“十四五”時期，隨著“三區(qū)三線”“三線一單”等落地實施，新型城鎮(zhèn)化空間布局的剛性約束作用日益增強。

加快構(gòu)建多元、開放、高效、優(yōu)質(zhì)的新型城鎮(zhèn)化空間布局

“十四五”時期，要以人的城鎮(zhèn)化為核心、以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為導(dǎo)向，優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)，提高空間配置效率，改善空間功能品質(zhì)，增強空間治理能力，支撐重大區(qū)域戰(zhàn)略實施，適應(yīng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的空間需求，不斷解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，塑造多元、開放、高效、優(yōu)質(zhì)的新型城鎮(zhèn)化空間布局。為此，要把握好幾個原則：

有序集聚、有機疏解?？茖W(xué)認識當前人口流動模式復(fù)雜多元的特征，把握人口向都市圈地區(qū)集聚、都市圈功能向中心城市郊區(qū)及外圍疏解的內(nèi)在規(guī)律，準確判斷農(nóng)村地區(qū)人口減少、部分城市收縮的趨勢，順勢而為、合理施策，促進城市人口和功能有效集聚、有序收縮、有機疏解。

形態(tài)多樣、尺度多元。不同地區(qū)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)條件和階段差異明顯，城鎮(zhèn)化空間發(fā)展需求和重點不同，要樹立“全尺度”思維，政策重點既要指向城市群、都市圈等宏觀尺度，也要覆蓋科創(chuàng)走廊、發(fā)展軸帶等中觀尺度，以及新城新區(qū)、園區(qū)社區(qū)、特色小鎮(zhèn)等微觀尺度，加快完善適應(yīng)多類型城鎮(zhèn)化空間形態(tài)的治理體系。

增量管控、存量更新。適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展從規(guī)模擴張向存量更新轉(zhuǎn)變的趨勢，堅持完善增量管控政策與構(gòu)建存量更新政策并重，既要嚴格執(zhí)行面向增量的管控舉措，強化“三區(qū)三線”空間管控監(jiān)督評估，又要加強面向存量的土地制度創(chuàng)新，形成支持城市更新、提質(zhì)增效的制度性通道。

科技引領(lǐng)、智慧包容。伴隨無人駕駛、遠程醫(yī)療、量子通信、虛擬現(xiàn)實、增強現(xiàn)實、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)加速應(yīng)用和快速迭代，將深刻改變城鎮(zhèn)運行方式和居民生活方式，數(shù)字城市、未來社區(qū)、智能建筑不斷涌現(xiàn)，人們的職住形態(tài)復(fù)雜多樣，由于技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間發(fā)生實質(zhì)性變革的可能性顯著提高，急需建立以科技為引領(lǐng)，多元開放、韌性包容的城鎮(zhèn)化建設(shè)和治理體系。

明確我國新型城鎮(zhèn)化空間布局調(diào)整優(yōu)化的總體思路

總體來看，“十四五”時期我國新型城鎮(zhèn)化空間布局調(diào)整優(yōu)化可從以下幾方面確定思路：

穩(wěn)規(guī)模：保持城鎮(zhèn)化平穩(wěn)放緩。因城施策，進一步推進非戶籍人口落戶工作，并在關(guān)鍵改革上取得突破。重點城市群和都市圈要加強人口就業(yè)和返鄉(xiāng)監(jiān)測，對大學(xué)畢業(yè)生、新生代農(nóng)民工等重點群體，要提供專屬“菜單”，讓其在城市干得開心、過得舒心。

調(diào)結(jié)構(gòu)：引導(dǎo)城鎮(zhèn)格局與資源稟賦、開發(fā)強度、發(fā)展?jié)摿ο噙m應(yīng)。進一步增強西部陸海新通道的支撐作用，使之成為支撐我國西部地區(qū)的開發(fā)軸線和綜合廊道，強化節(jié)點城市和門戶城市作用。推動城市群政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整，調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)因城分類施策。順應(yīng)人口向大都市集聚態(tài)勢，整合重大資源、平臺投放，優(yōu)化國家中心城市戰(zhàn)略布局，強化都市圈中心城市引領(lǐng)作用，提升我國城市經(jīng)濟綜合競爭力。探索以都市圈為單元進行生產(chǎn)分工、政策配置，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

強功能：完善各類城鎮(zhèn)綜合配套功能、精準配置政策工具。明確各類城鎮(zhèn)功能定位，通過橫向統(tǒng)籌、上下聯(lián)動，在全國層面梳理明確各城市功能，把國家戰(zhàn)略意圖落實到城市發(fā)展定位中。統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)空間，著力提升城市生態(tài)功能，擴大公共開敞空間。以提升創(chuàng)新功能重塑城鎮(zhèn)空間格局，堅持城市創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級與吸納就業(yè)聯(lián)動推進，推動綜合性國家科學(xué)中心、創(chuàng)新中心、“雙一流”大學(xué)、科研院所合理布局，構(gòu)建與城市發(fā)展協(xié)同的開放型區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。推動各類城市尊重自然形態(tài)格局，注重歷史文脈傳承，發(fā)展現(xiàn)代文化、健康養(yǎng)生，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

多形態(tài)：堅持因地因時制宜、多種形態(tài)并舉。打造以中心城市為引領(lǐng)的都市圈。嚴格規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)。中小城市要提高承載能力和特色，找準發(fā)力領(lǐng)域。重視特色小鎮(zhèn)在空間提升和功能嵌入上的開創(chuàng)性，深入分析暴露出的問題，加快找到解決路徑和支持辦法。鼓勵各類空間形態(tài)探索創(chuàng)新，支持科創(chuàng)走廊、科學(xué)城、生態(tài)城、文化城、未來社區(qū)、共享農(nóng)莊等多樣化發(fā)展，實施有利于要素集聚、產(chǎn)業(yè)拓展、空間融合的政策措施，形成一批創(chuàng)新共同體、城鄉(xiāng)融合體等。

高效益：推動城鎮(zhèn)化經(jīng)濟社會生態(tài)效益并重、近期效益與長遠效益兼顧。統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局和功能定位，注重發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟效應(yīng)，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。堅持向制度創(chuàng)新要效益，深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，完善閑置宅基地退出或轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度通道；向混合利用要效益，加快完善城市用地混合、兼容性利用的舉措，提高功能多樣性，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和效率提升；向空間品質(zhì)要效益，要加快更新城市建設(shè)管理理念和辦法，建設(shè)品質(zhì)城市、品質(zhì)社區(qū)和品質(zhì)空間，通過化解新的空間問題提高效益，破解集聚不經(jīng)濟、內(nèi)城衰落、職住分離、空間分異等新問題。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所、國家發(fā)展改革委區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究中心）