合理實施土地增值稅調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場 土地增值稅擬立法集體房地產(chǎn)納入征稅范圍

不久前，財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)，將《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》(以下簡稱《條例》)上升為法律并向社會公開征求意見。目前，征求意見稿已經(jīng)停止向社會公開征求意見。

《關(guān)于〈中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)〉的說明》指出，土地增值稅立法是貫徹落實稅收法定原則的重要步驟，也是健全地方稅體系改革的重要內(nèi)容，有利于完善土地增值稅制度，增強(qiáng)權(quán)威性和執(zhí)法剛性，發(fā)揮土地增值稅籌集財政收入、調(diào)節(jié)土地增值收益分配、促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展的作用，有利于健全我國的房地產(chǎn)稅收體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

此次征求意見稿的出臺有哪些深層次意義？《法制日報》記者對此采訪了業(yè)內(nèi)有關(guān)專家。

暫行條例上升法律

稅法體系不斷健全

土地增值稅不是一個新增的稅種。《關(guān)于〈中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)〉的說明》指出，1993年12月13日，國務(wù)院發(fā)布了《條例》，自1994年1月1日起對轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上建筑物及附著物的單位和個人征收土地增值稅。根據(jù)《條例》授權(quán)，財政部于1995年1月印發(fā)了《中華人民共和國土地增值稅暫行條例實施細(xì)則》。《條例》施行20多年以來，稅制比較健全，運(yùn)行平穩(wěn)，上升為法律的條件和時機(jī)已經(jīng)成熟。

中國政法大學(xué)教授施正文告訴記者，一開始我國征收土地增值稅的主要原因是當(dāng)時海南出現(xiàn)了房地產(chǎn)炒賣現(xiàn)象，為了打擊炒房和炒地皮的現(xiàn)象，國家出臺了《條例》。

土地增值稅又被稱為反房地產(chǎn)暴利稅。1998年，我國進(jìn)行了房地產(chǎn)市場化改革，房地產(chǎn)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。國家再次出臺規(guī)定，從1999年8月1日開始，對居民個人擁有的普通住宅，在轉(zhuǎn)讓時暫免征收土地增值稅；贈送、繼承、房屋互換等情況，同樣免征土地增值稅。之后，所有個人擁有的住宅性質(zhì)房屋，買賣時也免征土地增值稅。

北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文認(rèn)為，此次發(fā)布的征求意見稿整體來看沒有根本性的變化，基本上是把暫行條例上升為法律，計稅方式，稅率等基本保持不變，屬于稅制的平移。

“目前土地增值稅仍實行四級超率累進(jìn)稅率，即增值額未超過扣除項目金額50%的部分，稅率為30%；增值額超過扣除項目金額50%、未超過扣除項目金額100%的部分，稅率為40%；增值額超過扣除項目金額100%、未超過扣除項目金額200%的部分，稅率為50%；增值額超過扣除項目金額200%的部分，稅率為60%。”劉劍文說。

在稅收優(yōu)惠政策方面，《條例》規(guī)定，銷售普通住房增值率未超過20%免征土地增值稅。而征求意見稿中明確了“納稅人建造保障性住房出售，增值額未超過扣除項目金額20%的；因國家建設(shè)需要依法征收、收回的房地產(chǎn)”這兩種情況下，可以免征土地增值稅。

“征求意見稿對于健全我國稅法體系，優(yōu)化稅制要素，規(guī)范征收管理環(huán)節(jié)，更好發(fā)揮土地增值稅在調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場方面的作用，都有重要意義。”施正文說。

增加房企資金壓力

推動行業(yè)良性發(fā)展

《關(guān)于〈中華人民共和國土地增值稅法(征求意見稿)〉的說明》指出，《條例》規(guī)定，轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)及地上建筑物、構(gòu)筑物并取得收入的單位和個人應(yīng)繳納土地增值稅。在此基礎(chǔ)上，征求意見稿將出讓、轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物(以下簡稱集體房地產(chǎn))納入征稅范圍。同時，擬將目前對集體房地產(chǎn)征收的土地增值收益調(diào)節(jié)金取消。

“這主要是為了貫徹落實黨的十八屆三中全會有關(guān)要求，與土地改革相銜接。早在2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就明確要求建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，并要求建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。2015年以來，全國33個試點地區(qū)開展了農(nóng)村土地征收、集建地入市、宅基地制度改革三項改革試點，允許集建地入市和轉(zhuǎn)讓，實行與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價。”劉劍文說。

施正文認(rèn)為，除了擴(kuò)大了征收范圍外，此次出臺的征求意見稿與《條例》相比，還擴(kuò)大了各地政府的權(quán)限，調(diào)整了稅收優(yōu)惠政策，明確了納稅義務(wù)發(fā)生時間和申報納稅期限，清算環(huán)節(jié)由應(yīng)清算與可清算合并為應(yīng)清算，改變了征收管理模式。

“土地增值稅比較復(fù)雜，各地差異較大，很難制定一個全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，此次發(fā)布的征求意見稿增加了‘授權(quán)國務(wù)院可規(guī)定減征或免征土地增值稅的其他情形；將建造增值率低于20%的普通住宅免稅的規(guī)定，調(diào)整為授權(quán)省級政府結(jié)合本地實際決定減征或是免征；增加授權(quán)省級人民政府對房地產(chǎn)市場較不發(fā)達(dá)、地價水平較低地區(qū)集體房地產(chǎn)減征或免征土地增值稅’的規(guī)定，賦予了地方政府一定權(quán)限，可以根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦杖?、房地產(chǎn)市場需求制定相關(guān)政策，做到因地制宜，因地施策。”施正文說。

征求意見稿對于房地產(chǎn)行業(yè)的長期影響也引起了社會關(guān)注。目前，房地產(chǎn)企業(yè)仍是繳納土地增值稅的主力。財政部數(shù)據(jù)顯示，2018年土地增值稅收入達(dá)到5642億元，同比增長14.9%。根據(jù)企業(yè)年報，碧桂園和萬科，2018年應(yīng)交土地增值稅分別約為521億元、139億元和196億元。

在劉劍文看來，征求意見稿對于房地產(chǎn)行業(yè)而言影響不大，可能會給房地產(chǎn)企業(yè)造成一定的資金壓力，但能有效推動房地產(chǎn)行業(yè)優(yōu)勝劣汰，資金雄厚的房企會更加具有競爭力。

施正文也認(rèn)為，征求意見稿對申報納稅及清算環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定更具強(qiáng)制性，相比《條例》更加嚴(yán)格、規(guī)范，這將在一定程度上增加部分房企的資金壓力，抑制房企過度粗放發(fā)展、游走在灰色地帶等問題。雖然短期內(nèi)會降低房企的資金利用率，但長遠(yuǎn)來看將更有利于房企把握開發(fā)經(jīng)營節(jié)奏、防控資金風(fēng)險。

“另外，征收管理模式變?yōu)楹罄m(xù)管理。這種變化增加了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的稅收風(fēng)險，若稅務(wù)機(jī)關(guān)在事后監(jiān)管、稽查中認(rèn)為需要補(bǔ)繳土地增值稅的，企業(yè)將面臨稅收滯納金、罰款的稅務(wù)風(fēng)險。這樣一來，納稅人需要在前期環(huán)節(jié)更注重對相關(guān)政策與操作口徑的把握，包括資料準(zhǔn)備、內(nèi)部風(fēng)險控制等。”施正文說，土地增值稅如果不能合理實施，可能會變成逆向調(diào)節(jié)，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場供不應(yīng)求，從而推高房價，使其不能有效發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用。

個人住房不予征收

貫徹落實稅收法定

對于普通的購房者而言，最關(guān)心的問題就是個人住房轉(zhuǎn)讓是否需要征收土地增值稅。對此，劉劍文認(rèn)為，全面征收土地增值稅的可能性不大，根據(jù)《條例》規(guī)定，個人住房并未納入征收范圍。

施正文認(rèn)為，盡管征求意見稿并沒有明確提到這一點，但這并不意味著要取消相關(guān)政策。2006年，財政部發(fā)布了文件，明確對個人住房轉(zhuǎn)讓免征土地增值稅。這一政策減輕了居民的稅收負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場，有必要繼續(xù)存在，但不排除未來會有征收可能。

另據(jù)施正文介紹，土地增值稅是對房產(chǎn)土地在轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)的增值額征收的一種稅，其納稅人是轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)并取得增值收益的單位和個人。土地增值稅在轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)征收，以轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)取得的收入，減除法定扣除項目金額后的增值額為計稅依據(jù)，實行四級超率累進(jìn)稅率。而房產(chǎn)稅則是房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅種，以房產(chǎn)的計稅余值或租金收入為依據(jù)征收的一種財產(chǎn)稅，其納稅人是房產(chǎn)所有者或使用者。

“目前國際上開征土地增值稅的國家并不多，而且土地增值稅是為了防止房地產(chǎn)市場投機(jī)暴利而產(chǎn)生的，如果未來房地產(chǎn)稅進(jìn)一步健全，土地增值稅就有可能慢慢淡出市場。”施正文說。

劉劍文認(rèn)為，征求意見稿的發(fā)布加快了立法步伐，將土地增值稅從條例上升為法律是貫徹落實稅收法定原則的重要體現(xiàn)。同時，土地增值稅作為地方財政的主要收入來源，是地方稅的一大稅種，這也是進(jìn)一步推動地方稅體系改革的重要內(nèi)容。

“將土地增值稅暫行條例上升為法律，對于完善土地增值稅制度、增強(qiáng)執(zhí)法剛性、調(diào)節(jié)土地收益、增加地方財政收入、維護(hù)市場健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展都具有重大意義。但無論是條例還是征求意見稿，能夠落到實處才最關(guān)鍵。”劉劍文說。