中國(guó)正處在最為快速的城市化進(jìn)程中，采用何種城市發(fā)展戰(zhàn)略一直是學(xué)界和政策部門討論的熱點(diǎn)。筆者就中國(guó)城市化發(fā)展戰(zhàn)略談幾點(diǎn)不成熟的意見。

城鎮(zhèn)化還是城市化？

當(dāng)前的主流提法是城鎮(zhèn)化，即中國(guó)城市化是包括城和鎮(zhèn)兩級(jí)，其中核心是將全國(guó)2000多個(gè)縣城的城市化納入到中國(guó)城市化進(jìn)程中，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)成為城市化的重要組成部分。

從城市化的角度來講，以城關(guān)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的縣域經(jīng)濟(jì)顯然應(yīng)當(dāng)是城市化的一個(gè)部分，因?yàn)檫M(jìn)入縣城的人口一般都已從農(nóng)業(yè)中脫離出來，進(jìn)入到了二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了就業(yè)與收入的城市化轉(zhuǎn)向，是不容置疑的城市人口了，也就是已經(jīng)城市化了。

不過，從發(fā)展的角度來看，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Ρ容^有限。一個(gè)縣，幾十萬人口，特別大的縣可能有100多萬人口，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，將主要人口集中到縣城，縣城人口可以達(dá)到十多萬乃至數(shù)十萬，可以達(dá)到一個(gè)中小城市的規(guī)模，但很難形成一個(gè)健全城市發(fā)展所需要的規(guī)模效應(yīng)，很難形成相對(duì)獨(dú)立健全的城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)體系（比如縣城中一般沒有大學(xué)）。也就是說，因?yàn)榫奂潭炔粔蚨鵁o法產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。正因此，當(dāng)前中國(guó)縣城開發(fā)大多只是開發(fā)了房地產(chǎn)，而缺少工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。尤其是在中西部地區(qū)，縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往變成了在縣城開發(fā)房地產(chǎn)，然后鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買房。因?yàn)榭h城缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民在縣城買了房卻住不下來，由此造成全國(guó)中西部農(nóng)村普遍存在的縣城大量房地產(chǎn)要么賣不出去要么賣出去了卻無人住的現(xiàn)象。

相對(duì)縣城來講，地市一級(jí)人口一般在數(shù)百萬人，若以地市一級(jí)為基礎(chǔ)進(jìn)行城市化，則可以輕易形成人口在100萬甚至200萬的城市規(guī)模，這樣一個(gè)城市規(guī)模可以建立相對(duì)獨(dú)立完善的城市服務(wù)體系和相對(duì)健全的基礎(chǔ)設(shè)施，也就有了二、三產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展的機(jī)會(huì)。而有了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就有了就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)城農(nóng)民就可以從城市中獲取收入，可以在城市中生活下來。

同時(shí)，因?yàn)榈厥幸患?jí)距進(jìn)城農(nóng)民所在村莊不遠(yuǎn)，一般都在一個(gè)小時(shí)車程以內(nèi)，進(jìn)城農(nóng)民就可以兼顧仍留守在村莊的父母以及土地。

我以為，當(dāng)前在市縣兩級(jí)的城市化中，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展地市一級(jí)的城市化。如果中國(guó)城市化不是在2000多個(gè)縣城推動(dòng)，而是在300多個(gè)地市一級(jí)推動(dòng)，就可能更加具有規(guī)模效應(yīng)，更可以讓進(jìn)城農(nóng)民居住、就業(yè)統(tǒng)一，從而獲得更高質(zhì)量的城市化。

建開發(fā)區(qū)是個(gè)好辦法

快速城市化就必須要有土地的城市化，建開發(fā)區(qū)是土地城市化的好辦法。

城市化總是在已有建成區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行城市化，已有建成區(qū)也就是建設(shè)完成的區(qū)域，其上已有了密集的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活設(shè)施，已經(jīng)容納了密集人口和附著了密集利益。通過對(duì)建成區(qū)的改造可以提高建成區(qū)的人口容納能力，不過，這種人口容納能力的提高是相對(duì)有限的，且對(duì)建成區(qū)的改造會(huì)涉及到土地上既得利益調(diào)整，從而會(huì)引發(fā)各種矛盾。因此，依靠建成區(qū)來容納大量進(jìn)城人口，成本高而效率低。

另外一種城市化的辦法是在城市近郊征地開發(fā)，這也是土地城市化的主導(dǎo)模式，因?yàn)檎峭ㄟ^由城市建成區(qū)向四面八方的城郊拓展，才擴(kuò)大了城市面積，形成了容納新的生產(chǎn)能力與新增城市人口的新城區(qū)?，F(xiàn)在的問題是，因?yàn)槌墙嫁r(nóng)村已形成城市化預(yù)期，而在土地上建造了大量建筑，城市化的征地往往會(huì)引發(fā)沖突。城市化起來真的是不容易。

從這個(gè)意義上講，在大中城市周邊進(jìn)行新區(qū)建設(shè)，搞開發(fā)區(qū)模式，是個(gè)好辦法。一個(gè)開發(fā)區(qū)，規(guī)模大的如上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、成都天府新區(qū)、中央剛批準(zhǔn)的雄安新區(qū)，規(guī)劃面積可以超過1000平方公里以上，這些超級(jí)開發(fā)區(qū)，按人均100平方米城市建設(shè)用地面積計(jì)算，一個(gè)1000平方公里的開發(fā)區(qū)就可以容納數(shù)百萬甚至上千萬城市人口。目前全國(guó)200多個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)可以容納數(shù)以億計(jì)的城市人口。此外還有大量省市級(jí)開發(fā)區(qū)也可以容納大量新增城市人口。在省會(huì)城市、地級(jí)市以及沿海城市經(jīng)濟(jì)帶的縣市設(shè)立各個(gè)層次的開發(fā)區(qū)，可以吸納大量城市化人口。

各級(jí)開發(fā)區(qū)都要占用土地，按進(jìn)城人口占用建設(shè)用地面積100平方米/人來計(jì)算，若有5億進(jìn)城人口，則要占用建設(shè)用地總面積為7600萬畝，按50%的開發(fā)強(qiáng)度，開發(fā)區(qū)總面積即為1.52億畝。假設(shè)開發(fā)區(qū)土地上有50%為耕地，容納5億新增城市人口的開發(fā)區(qū)占用耕地即為7600萬畝。因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民會(huì)退出宅基地，一般農(nóng)民占用宅基地面積要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均100平方米，農(nóng)民退出宅基地面積應(yīng)當(dāng)很容易補(bǔ)回這7600萬畝建開發(fā)區(qū)所占用耕地。當(dāng)然，農(nóng)民并非一進(jìn)城就會(huì)退出宅基地，而需要有一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的緩沖期。

建開發(fā)區(qū)的好處是，可以在相對(duì)較大的未進(jìn)行建設(shè)的土地上進(jìn)行城市規(guī)劃與建設(shè)。進(jìn)行開發(fā)區(qū)建設(shè)的區(qū)域一般都是人口比較稀少、建筑也不多的農(nóng)村區(qū)域，選定為開發(fā)區(qū)后，進(jìn)行征地相對(duì)比較容易，成本也較低。在征地并搬遷以后的土地上搞規(guī)劃和建設(shè)，可以充分利用土地，充分按規(guī)劃要求建最有效率效益的設(shè)施，充分按照城市建設(shè)要求進(jìn)行建設(shè)。

“三舊改造”要慎重

當(dāng)前城市化進(jìn)程中，有大量城市“三舊（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）”地塊上已經(jīng)覆蓋了各種權(quán)利與物業(yè)，這些覆蓋了權(quán)利與物業(yè)的“三舊”地塊，使用效率低，臟亂差，成為城市建設(shè)的洼地。因此，對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進(jìn)行改造就不只是增加了城市建設(shè)用地，提高了城市建設(shè)用地的效率，而且可以美化城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)。不過，因?yàn)?ldquo;三舊”上面附著的利益太多，所有“三舊”權(quán)利主體都試圖借“三舊改造”來實(shí)現(xiàn)利益最大化，導(dǎo)致“三舊”改造成本巨大，有時(shí)改造使得城市財(cái)政失血。

這種財(cái)政失血有兩種方式，一種是大量財(cái)政資金的直接投入，另一種是“三舊”改造中城市土地出讓金的返還。

因此，城市化的重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是“三舊改造”，而應(yīng)是開發(fā)區(qū)模式。既然“三舊”上已經(jīng)附著了大量剛性利益，城市建設(shè)尤其是初期階段，不到萬不得已就不要去碰“三舊”。

警惕攤大餅的城市化

因?yàn)樘厥獾墓I(yè)化路徑，當(dāng)前中國(guó)東部沿海一些地區(qū)已經(jīng)形成了工業(yè)化的全覆蓋，尤其是珠三角核心區(qū)，幾乎所有土地都已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，變成了建設(shè)用地。所有這些變成了建設(shè)用地的土地上，作為權(quán)利主體的農(nóng)民都期待從土地上獲取巨額利益。任何對(duì)土地的利用都會(huì)引發(fā)農(nóng)民強(qiáng)烈的獲利訴求。因此，這些地區(qū)進(jìn)行再開發(fā)的難度極大。

作為改革開放以來的先發(fā)展地區(qū)，珠三角的工業(yè)化是從招商引資、“三來一補(bǔ)（來料加工、來樣加工、來件裝配和補(bǔ)償貿(mào)易）”開始的。為了調(diào)動(dòng)各方的發(fā)展積極性，迅速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，珠三角發(fā)展模式幾乎都是所謂“四個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”，即市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民組四級(jí)均以土地招商引資，進(jìn)行土地開發(fā)，集體土地上大量建廠房出租或出租給外來企業(yè)建廠房。在整個(gè)珠三角核心區(qū)的地域上，各種外來資本幾乎同時(shí)建廠。

大量外資引入必然要招收大量外來農(nóng)民工，成千上萬農(nóng)民工的涌入需要住處，村社集體不僅允許農(nóng)民在宅基地上建房出租，而且可能為農(nóng)戶分若干宅基地建出租房以解決外來農(nóng)民工的住宿問題。也就是說，除了縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組以外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也加入到土地開發(fā)和工業(yè)化進(jìn)程中，從而形成了“五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”的快速工業(yè)化。結(jié)果，在短短十多年時(shí)間，珠三角核心區(qū)即全面實(shí)現(xiàn)了高度工業(yè)化，甚至成為了全世界的制造中心。

“五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”的珠三角工業(yè)化模式，好處是實(shí)現(xiàn)了快速且高度的工業(yè)化，壞處是缺少城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，土地利用不規(guī)范，使得土地上覆蓋了各種用途的物業(yè)，且覆蓋了各種不同的產(chǎn)權(quán)，形成了剛性的土地利益。

珠三角核心區(qū)以及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，普遍存在因?yàn)?ldquo;五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”所導(dǎo)致的攤大餅的城市化，這樣的城市化顯然沒有做到合理利用土地，城市規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都存在缺陷，無法滿足更高質(zhì)量城市化的需要。我認(rèn)為“五個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”的攤大餅的城市化應(yīng)當(dāng)退出歷史舞臺(tái)。學(xué)界有人主張“農(nóng)民自主的城市化”，就是主張農(nóng)民在他們具有使用權(quán)的集體土地上進(jìn)行工商業(yè)建設(shè)，這是不科學(xué)的。當(dāng)前的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”改革，搞不好也會(huì)造成缺少規(guī)劃的工業(yè)化與城市化的陷阱，因此要特別警惕。

村莊是城市體系中的有機(jī)組成部分

中國(guó)城市化很重要的一個(gè)特點(diǎn)，是農(nóng)民可以在城鄉(xiāng)之間進(jìn)退，即城市就業(yè)機(jī)會(huì)多、收入水平高時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城，城市就業(yè)機(jī)會(huì)少、收入水平低時(shí)，農(nóng)民返鄉(xiāng)；農(nóng)民年輕時(shí)進(jìn)城，年老時(shí)返鄉(xiāng)；農(nóng)民家庭中年富力強(qiáng)子女進(jìn)城，年老體弱的父母留村。也就是說，中國(guó)農(nóng)民的城市化從來不是一次性進(jìn)城，而是保留了在城鄉(xiāng)之間不斷往返的可能。正因?yàn)檫M(jìn)城農(nóng)民可以在進(jìn)城失敗后返鄉(xiāng)，中國(guó)城市才沒有出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟。農(nóng)村成為了中國(guó)現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。

對(duì)于一個(gè)農(nóng)民家庭來講，年富力強(qiáng)子女進(jìn)城務(wù)工，收入機(jī)會(huì)多。中老年父母在城市缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，卻有能力留村種地。留村種地不僅有農(nóng)業(yè)收入，而且種地是一種就業(yè)，有就業(yè)有收入才覺得有價(jià)值。在農(nóng)村有自己的住房，有農(nóng)業(yè)收入，還有房前屋后的庭園經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村生活成本就比較低。正是年輕子女進(jìn)城務(wù)工、年老父母留村務(wù)農(nóng)，及由此形成的農(nóng)戶家庭“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式，而使農(nóng)民家庭每年收入多于支出，年年都有節(jié)余。有節(jié)余的日子才是好日子。

“半工半耕”當(dāng)然也存在問題，最大的問題是農(nóng)民家庭的代際分離，以及由此產(chǎn)生出來的留守老人、留守子女問題。尤其是年老父母留守在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，年輕子女遠(yuǎn)到沿海務(wù)工，使得農(nóng)民家庭之間的相互照料變得困難。

更糟糕的是，當(dāng)前的中西部農(nóng)村，因?yàn)榭h城房地產(chǎn)的開發(fā)，大量農(nóng)戶進(jìn)城買房，但縣城缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)城買房的農(nóng)民無法在縣城生活下來，年輕子女往往要到沿?；虼蟪鞘袆?wù)工經(jīng)商。如果地市一級(jí)因?yàn)榫奂纬梢?guī)模效應(yīng)，從而有了二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件，有了各種二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，則進(jìn)城買房農(nóng)民就可以住在城市尋找務(wù)工機(jī)會(huì)，條件好的就可以將農(nóng)村的留守父母接到城市來；條件不夠好的、在地市居住工作的年輕子女，則可以隨時(shí)回到農(nóng)村照看父母。

因此，在城市化進(jìn)程中，保留農(nóng)民的土地權(quán)利，讓進(jìn)城失敗或無法全家體面進(jìn)城的農(nóng)戶家庭仍可以從村莊中獲取收入，是中國(guó)在城市化進(jìn)程中可以保持穩(wěn)定的重要秘密。

“三個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)”的城市化

綜合以上分析，我認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)同時(shí)注重三個(gè)方面：

第一，以開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)的新型城市建設(shè)可以成為吸納產(chǎn)業(yè)和進(jìn)城人口的主要區(qū)域。開發(fā)區(qū)要保持其生產(chǎn)性，核心是土地上不能形成食利者，要將開發(fā)區(qū)產(chǎn)生的主要價(jià)值用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)保持廉價(jià)進(jìn)城的條件。城市化是為了更好地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以及更好地服務(wù)于進(jìn)城人口生產(chǎn)生活的。高昂的土地價(jià)值以及房?jī)r(jià)使中國(guó)失去了作為發(fā)展中國(guó)家的趕超優(yōu)勢(shì)。

以開發(fā)區(qū)為基礎(chǔ)的新型城市化，為中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、為中國(guó)進(jìn)城人口在城市體面安居、為中國(guó)走出中等收入陷阱，提供了強(qiáng)有力支撐。這樣一種開發(fā)區(qū)模式既包括國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家開發(fā)區(qū)，又包括省市各級(jí)的開發(fā)區(qū)?？h級(jí)及以下則應(yīng)限制開發(fā)區(qū)建設(shè)。

第二，目前已經(jīng)覆蓋了大量既得利益的老城區(qū)、老工業(yè)化地區(qū)，因?yàn)橥恋厣喜粌H有著復(fù)雜的既得利益結(jié)構(gòu)，而且上面有大量仍具有使用價(jià)值的建筑，這些城區(qū)改造就應(yīng)當(dāng)緩行。

第三，中國(guó)城市化并不應(yīng)排斥和消滅村莊。城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系是互補(bǔ)的而非互斥的關(guān)系。

（作者系華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任）