在當(dāng)前堅(jiān)持集體所有的制度前提下，改革猶如在制度的罅隙中輾轉(zhuǎn)騰挪。不斷分化出來的權(quán)屬，也勢必將使問題越來越復(fù)雜化。

改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，疾風(fēng)驟雨變?yōu)殪o水深流。“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的土地改革更是如此。

關(guān)于新一輪土改，梳理中央深改組審議通過的意見和最近中辦、國辦印發(fā)的文件可以管窺其政策邏輯。

具體來說，在現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有的制度格局不發(fā)生改變的基礎(chǔ)上，順應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新性地提出承包地“三權(quán)分置”放活經(jīng)營權(quán)，宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地落實(shí)用益物權(quán)，運(yùn)用金融手段介入并盤活農(nóng)村“三資”，以及探索建立進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地權(quán)益依法自愿有償退出機(jī)制等。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶近日接受第一財(cái)經(jīng)專訪時(shí)稱，當(dāng)前中國探索的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，是在保留農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，這既可謂帶有中國特色，恐怕也是在東亞文化背景下小規(guī)模農(nóng)戶最終實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵。

經(jīng)營權(quán)分離與規(guī)?；?jīng)營

越來越普遍的土地承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象，是“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。中辦、國辦10月底專門發(fā)文提到“順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿”，將承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，與所有權(quán)分置并行，并將之視為“繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新”。

葉興慶認(rèn)為，兩次權(quán)利的分離在農(nóng)地制度變遷史、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史上，具有等量齊觀的意義。不過，前一次分離的政策效果非常明顯，過程也迅猛異常，短時(shí)間內(nèi)即推向全國，而這一次靜水深流的權(quán)利分離，沒有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，是一個(gè)緩慢漸進(jìn)的過程，但對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意義卻是至關(guān)重要的。

分離出來的土地經(jīng)營權(quán)，盡管仍需法律層面的配套完善，但至少廓清了規(guī)模經(jīng)營的制度障礙。于是圍繞經(jīng)營權(quán)，就有了“鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑”的政策話語表述。

這樣的制度設(shè)計(jì)不可避免地會(huì)出現(xiàn)“新型地主”，第一產(chǎn)業(yè)也會(huì)一定程度上變?yōu)?ldquo;佃農(nóng)經(jīng)濟(jì)”。業(yè)內(nèi)形象地稱之為“小地主、大佃農(nóng)”，即承包戶雖然承包地的規(guī)模小，但有承包權(quán)，流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營的大戶后，新型農(nóng)戶雖然經(jīng)營規(guī)模大，卻只有經(jīng)營權(quán)。

在葉興慶看來，這樣的農(nóng)業(yè)很難成功，“因?yàn)?lsquo;地主’很多，地租太高，農(nóng)業(yè)根本難以承受。”不過，他認(rèn)為，當(dāng)前以人為核心的新型城鎮(zhèn)化任務(wù)并沒有完成，進(jìn)城農(nóng)民的市民化道路并不平坦，還沒有在城市里真正地扎下根，這就需要在一段時(shí)間內(nèi)保護(hù)他們的承包權(quán)，穩(wěn)定其心理預(yù)期。等到進(jìn)城農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障了，自然會(huì)根據(jù)自身情況，考慮是選擇繼續(xù)保留，還是有償退出承包權(quán)，拿到一筆補(bǔ)償。

三項(xiàng)權(quán)利的邊界

同時(shí)，為了保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，中央也明確提出“平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)”。因此，葉興慶說，承包權(quán)的權(quán)能不會(huì)無限放大，更不會(huì)將承包權(quán)演變?yōu)樗袡?quán)。

他認(rèn)為，在當(dāng)前強(qiáng)化集體所有權(quán)的背景下，承包權(quán)今后更多的應(yīng)該是一種集體成員的身份、資格。當(dāng)然這種資格也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)益，可以帶來一定的租金收入。不過，隨著這部分逐步市民化的群體收入水平不斷提高，這部分權(quán)益對(duì)他們的重要性會(huì)下降，他們會(huì)淡化并考慮退出的問題。

如何建立退出通道和機(jī)制，是當(dāng)前土地改革正在試點(diǎn)的內(nèi)容之一。葉興慶提到，由于承包地、宅基地將來要面臨退出，而且是要退回到集體經(jīng)濟(jì)組織中，考慮到目前集體并沒有資金可以贖買，下一步國家應(yīng)該考慮成立帶有公益性的農(nóng)村土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)來做這件事情，然后將土地整理之后，按照規(guī)模經(jīng)營的要求，將成片地比如兩三百畝耕地，重新進(jìn)行發(fā)包。

合理界定土地征收的公共利益范圍

中共中央、國務(wù)院11月27日印發(fā)《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》，重提公共利益征地范圍界定問題，要求“不將公共利益擴(kuò)大化”。業(yè)內(nèi)也多次呼吁要正視這一問題，而且這也比“單純糾結(jié)于征地補(bǔ)償?shù)降滓岣叨嗌俦恫藕线m”的意義要重大得多。

葉興慶稱，存在公共利益過寬的制度缺陷，導(dǎo)致個(gè)別地方政府打著公共利益的旗號(hào)占用和征收土地。那么今后的改革要做的就是收縮公共利益的范圍。如何收縮？針對(duì)有學(xué)者建議的建立公共利益的征地目錄，在目錄中的就征地，否則就通過談判進(jìn)行市場化定價(jià)，葉興慶稱，這種思路很理想化，在現(xiàn)實(shí)中無法操作。因?yàn)楫?dāng)前國內(nèi)還處于城市化快速擴(kuò)張的階段，而且是整片擴(kuò)張，幾平方公里、十幾平方公里，甚至幾十平方公里的土地變成城市建設(shè)用地，這其中既有經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，還有公益性建設(shè)項(xiàng)目，以及生態(tài)用地，該如何按照征地目錄來做呢？

他主張借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)區(qū)片征收的方法，統(tǒng)籌考慮。這一片土地30%~40%的開發(fā)權(quán)益留給原來的土地所有者共享，再拿出30%~40%來作為基礎(chǔ)設(shè)施用地，剩下的20%可以拿出來進(jìn)行溢價(jià)拍賣，所得溢價(jià)可用于公共建設(shè)，最終做到整個(gè)片區(qū)的收支平衡。不過，大陸土地財(cái)政的特點(diǎn)，讓城市政府在城市化擴(kuò)張過程中，不會(huì)滿足于某一片區(qū)整個(gè)區(qū)域開發(fā)的收支平衡。因?yàn)槔铣菂^(qū)也需要更新改造，以及其他方面的投入，都需要仰賴土地財(cái)政。

三產(chǎn)融合下的土地制度創(chuàng)新

返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體的規(guī)模，據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，累計(jì)達(dá)到570多萬人，現(xiàn)行的土地制度是一個(gè)重要的制約因素。針對(duì)用地難，日前國辦印發(fā)的《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》提到：“在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，通過調(diào)整存量土地資源，緩解返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新用地難問題。”

葉興慶稱，存在打擦邊球的一種情況，比如有地方成立合作社，實(shí)際上就是旅游公司，農(nóng)戶以農(nóng)房入股，公司由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，要是理解成以住房財(cái)產(chǎn)權(quán)入股公司，那么跟現(xiàn)行的法律沒有沖突，但要是合作社投資在宅基地上建設(shè)新房屋，那么政策的邊界就被模糊了。

葉興慶解釋說，宅基地上的房屋入股公司，雖然不涉及宅基地的所有權(quán)，只涉及宅基地的使用權(quán)，但是宅基地跟承包地不同，承包地的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，宅基地的使用權(quán)是不可以流轉(zhuǎn)的，這就出現(xiàn)了政策的模糊地帶。

在當(dāng)前堅(jiān)持集體所有的制度前提下，改革猶如在制度的罅隙中輾轉(zhuǎn)騰挪。不斷分化出來的權(quán)屬，也勢必將使問題越來越復(fù)雜化。葉興慶對(duì)此予以肯定，他認(rèn)為，中國制度變遷的特點(diǎn)是漸進(jìn)式的，土地制度改革尤其如此。當(dāng)前的土地制度并非一無是處，尚能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但至于未來什么時(shí)候要改、怎么改，都需要時(shí)間。處在當(dāng)今歷史階段，也許現(xiàn)實(shí)的各種條件還不成熟，包括思想也未完全解放。