“在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，土地要素可以發(fā)揮重要作用。” 全國人大代表、國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者分析。

作為從上世紀(jì)80年代開始從事土地規(guī)劃、勘測工作的專家，董祚繼對土地制度有一套自己的思路。

董祚繼表示，一方面，改革需要土地制度改革支撐，比如戶籍制度改革需要與土地制度改革相配套，投資管理、金融體制的改革也離不開土地財政、土地金融制度的創(chuàng)新完善；另一方面，通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、降低用地成本等，本身也能增加土地有效供給、提高土地供給效率。

未來，土地制度的創(chuàng)新，有可能成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要紅利之一。

完善“去產(chǎn)能”土地支持政策

《21世紀(jì)》：在進(jìn)一步優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)方面，有哪些改善空間？

董祚繼：優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)不僅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之義，也有很大的實踐空間。

我 國城鎮(zhèn)用地中，工礦倉儲用地占28.0%，東部地區(qū)這一比例更達(dá)到31.98%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家城市工業(yè)用地占比。如紐約1988年工業(yè)用地占比是 7.5%，大阪1985年是14.5%，東京1982年是2.5%。另外，我國公共管理與公共服務(wù)用地占城鎮(zhèn)用地的比例達(dá)到12.5%，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國際標(biāo) 準(zhǔn)要求。過高的工業(yè)用地和公共管理用地占比，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)不合理的表現(xiàn)，但也為結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級儲備了大量建設(shè)用地。

去年以來，有關(guān)部門圍繞新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和“雙創(chuàng)”發(fā)展等制定出臺了若干用地支持政策意見，要切實抓好貫徹落實，同時，根據(jù)客觀形勢發(fā)展變化，及時總結(jié)完善相關(guān)用地政策措施。

就優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)來說，一要著力降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級門檻。比如，對傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)為先進(jìn)制造業(yè)或與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合發(fā)展、工業(yè)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)整體或部分轉(zhuǎn)型為生產(chǎn)性 服務(wù)業(yè)、發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”業(yè)務(wù)等，可給予一定的轉(zhuǎn)換過渡期，過渡期內(nèi)土地原用途和權(quán)利類型保持不變。這項政策，可有效降低企業(yè)經(jīng)營成本，促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài) 發(fā)展。

二要著力拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。比如，對現(xiàn)有制造業(yè)企業(yè)通過提高用地容積率、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)增加一定比例內(nèi)的服務(wù)設(shè)施和經(jīng)營場所等，可繼續(xù)按原用途使用土地。提高容積率、增加服務(wù)業(yè)用地等，可有效拓展用地空間，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造無疑具有牽引作用。

三要制定完善“去產(chǎn)能”土地支持政策。結(jié)構(gòu)性改革的重點是化解過剩產(chǎn)能，當(dāng)務(wù)之急是處置“僵尸企業(yè)”。要加大土地政策支持力度，支持盤活企業(yè)存量土地資源資產(chǎn)，促進(jìn)“僵尸企業(yè)”加快處置。

《21世紀(jì)》：在降低企業(yè)用地成本方面，你有何政策建議？

董祚繼：我國產(chǎn)業(yè)用地成本在過去較長時期內(nèi)總體處于較低水平，這是我國工業(yè)品在國際市場上具有價格優(yōu)勢的主要原因之一，但是這種成本優(yōu)勢或者說土地紅利，正隨著征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的不斷提高和地價總水平的持續(xù)上升日益縮小。

2009-2014 年，全國土地出讓總收入19.1億元，支出18.3億元，其中成本性支出占收入的比例，已從2009年的55%上升到2014年的79%，導(dǎo)致成本性支出 增長的主要原因，即為征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的提高。2015年4季度，全國105個主要監(jiān)測城市建設(shè)用地綜合地價達(dá)到每畝242萬元，商業(yè)、住宅和工業(yè)地價分 別為每畝449萬元、366萬元和51萬元，地價總水平已經(jīng)不低。遏制產(chǎn)業(yè)用地成本過快上升，應(yīng)作為供給側(cè)改革的重大課題。

遏制產(chǎn) 業(yè)用地成本過快上升，應(yīng)當(dāng)采取綜合措施。首先要合理提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止征地成本過快上漲。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是必要 的，也是被征地農(nóng)民共享發(fā)展成果的具體體現(xiàn)。但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適應(yīng)，如果超越發(fā)展水平過快增長，不僅不利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，反過 來也會影響包括被征地農(nóng)民在內(nèi)的廣大群眾利益。

其次，加強(qiáng)精細(xì)化管理，實行個性化供地。新產(chǎn)品、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，如果籠統(tǒng)按商 服用途對待，成本必然拉高；如果通過細(xì)化用途，實行個性化供地，就可顯著降低用地成本。比如，細(xì)化為科教、公用設(shè)施用途的，可實行劃撥供地；細(xì)化為工業(yè)用 途的，要出讓供地，但在地價水平上要遠(yuǎn)低于商服用地。

再者，加強(qiáng)差別化管理，體現(xiàn)多樣性需求。創(chuàng)新企業(yè)用地模式，根據(jù)企業(yè)實際采取 長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合等供地方式。其中，按照租賃方式供地，可減輕中小企業(yè)一次性繳納土地出讓價款的資金壓力，對規(guī)模不大、企業(yè)存續(xù)期較短的企業(yè) 十分有利；按照先租后讓、租讓結(jié)合方式，能夠較好適應(yīng)有一定競爭實力但市場前景尚不明朗的新產(chǎn)業(yè)企業(yè)的用地特點。

第四，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè) 用地調(diào)控，促進(jìn)混合式利用。比如，鼓勵開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)多層工業(yè)廠房，供中小企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計、經(jīng)營多功能復(fù)合利用。又如，對于單一生 產(chǎn)功能的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，可適當(dāng)安排土地用于商品零售、住宿餐飲、商務(wù)金融、城鎮(zhèn)住宅等建設(shè)。土地多功能、混合式利用，不僅可發(fā)揮土地復(fù)合利用效益， 也可整體降低用地成本，提高企業(yè)競爭力。

整合建設(shè)用地預(yù)審和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批

《21世紀(jì)》：在盤活存量土地和利用荒廢土地方面，還有哪些文章可做？

董 祚繼：目前，我國土地供需比較緊張，但也并非沒有余地。目前人均城鎮(zhèn)用地118.6平方米，工業(yè)用地容積率只有0.3～0.6，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)涵 挖潛空間不??；再從整個國土來看，中西部地區(qū)開發(fā)不足，占總面積7成以上的山地、丘陵、高原、荒漠等利用不夠充分。只要政策措施得當(dāng)，可以在堅守耕地和生 態(tài)保護(hù)紅線條件下，保障未來二三十年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展用地。

具體來說，一要積極盤活存量用地。

廣東、 浙江等省開展的以“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊工廠、城中村）改造為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，取得了顯著成效，值得借鑒。其基本做法，是在堅持土地出讓基本 制度的前提下，建立合理利益分配機(jī)制，依法依規(guī)、實事求是解決歷史遺留用地問題，采取協(xié)商收回、收購儲備等方式，實施“舊城鎮(zhèn)”改造；依法辦理相關(guān)手續(xù)， 推進(jìn)“舊工廠”改造和產(chǎn)業(yè)升級；充分尊重權(quán)利人意愿，采取自主開發(fā)、聯(lián)合開發(fā)、收購開發(fā)等模式，分類推動“城中村”改造。

二要支持 利用荒廢土地。利用荒廢土地發(fā)展新能源、旅游等產(chǎn)業(yè)的，在符合相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以實行靈活的供地方式，執(zhí)行優(yōu)惠的地價政策，這樣能夠形成較大的經(jīng)濟(jì)激 勵。此外，根據(jù)宏觀調(diào)控任務(wù)的變化，對于荒廢土地，還可考慮不納入年度土地利用計劃，或者不作為指令性指標(biāo)管理。

《21世紀(jì)》：為了推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，如何進(jìn)一步深化土地審批改革？

董祚繼：推動土地審批制度改革向縱深發(fā)展，可以進(jìn)一步提高效能、激發(fā)活力，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)。一段時間以來，國土資源部門結(jié)合簡政放權(quán)，通過簡 化環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程、壓縮時限、特事特辦，土地審批明顯提速。在肯定成績的同時，也要清醒看到，現(xiàn)行土地審批制度仍有改革完善的空間。首先，審批環(huán)節(jié)仍然偏 多。建設(shè)項目從選址立項到落地開工，即使不把土地規(guī)劃計劃、占用基本農(nóng)田等間接審批計算在內(nèi)，直接審批環(huán)節(jié)就有建設(shè)項目用地預(yù)審、耕地占補(bǔ)平衡、先行用地 審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批、土地供應(yīng)審批等，相關(guān)部門還有城市規(guī)劃許可、占用林地審批、占用海域?qū)徟取?/div>