土地財(cái)政涉及土地價(jià)格、土地出讓金、房地產(chǎn)稅等理論和政策問題，筆者的《房產(chǎn)稅替代“土地財(cái)政”是大勢所趨》(《中國社會科學(xué)報(bào)》2013年11月18日)發(fā)表后，引起專家學(xué)者的關(guān)注和討論。童超《房產(chǎn)稅不能替代土地出讓金》以下簡稱“童文”)不認(rèn)同筆者的一些觀點(diǎn)。筆者對此予以回應(yīng)。

土地出讓金經(jīng)交易形成地價(jià)

童文一些觀點(diǎn)有很多專業(yè)性錯誤。比如，土地出讓金和房產(chǎn)稅都是政府獲得財(cái)政收入的手段，這兩種手段不能構(gòu)成博弈的主體，把它們歸結(jié)為博弈關(guān)系違背經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。又如，該文認(rèn)為，把土地出讓金稱為土地價(jià)格(地價(jià))在概念使用上不確切；地價(jià)是永久性轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)形成的價(jià)格；國有土地不存在所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，地價(jià)因而無從談起，這些觀點(diǎn)都是站不住腳的。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，價(jià)格被定義為商品同貨幣交換的比例或商品價(jià)值的貨幣表現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)生活中，價(jià)格是商品或服務(wù)在市場交易中由買賣雙方共同決定而形成的。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)將生產(chǎn)要素分為源泉的供給與需求和服務(wù)的供給與需求。前者指買賣生產(chǎn)服務(wù)的“載體”，后者指買賣生產(chǎn)服務(wù)本身。如果源泉和服務(wù)都可以在市場上交易，就有兩個(gè)價(jià)格，即源泉價(jià)格和服務(wù)價(jià)格。也就是說，市場價(jià)格的形成并不一定以所有權(quán)出讓為前提。如工資是勞動服務(wù)的價(jià)格，現(xiàn)代社會只有勞動服務(wù)可以買賣，勞動服務(wù)的源泉(即勞動者自身)不能買賣，因而勞動只有一個(gè)價(jià)格。土地則既有買賣某單位面積土地所有權(quán)(即源泉)的價(jià)格，也有買賣某單位面積土地一定時(shí)期使用權(quán)(即服務(wù))的價(jià)格。

可見，土地價(jià)格是土地權(quán)利和預(yù)期收益的買賣價(jià)格，是土地所有權(quán)和使用權(quán)的交易價(jià)格、土地租賃價(jià)格、抵押價(jià)格等的總稱。我國城市土地屬于國家所有，地價(jià)是指轉(zhuǎn)讓一定時(shí)期土地使用權(quán)的價(jià)格，即土地的服務(wù)價(jià)格。如果只有土地所有權(quán)買賣才有土地價(jià)格，那么童文在“國有土地使用權(quán)的出讓是有償?shù)?，其價(jià)格主要由競價(jià)拍賣決定”中所稱的“價(jià)格”又是指什么呢？

土地出讓金是政府代表國有土地的所有者出讓土地使用權(quán)的所得，實(shí)質(zhì)上是受讓方為取得土地使用權(quán)所繳納的地租。而地價(jià)是地租的資本化，是未來地租的貼現(xiàn)加總，所以該文所言“地租遠(yuǎn)低于地價(jià)”也值得商榷。因?yàn)檫@只是從短期靜態(tài)角度來看待地租與地價(jià)的關(guān)系。如果從長期來看，地價(jià)和貼現(xiàn)加總后的地租是趨同的。

房地產(chǎn)稅是政府依照法律規(guī)定，對個(gè)人或組織無償征收貨幣或?qū)嵨锏目偡Q，具有強(qiáng)制性、無償性和固定性。而土地出讓金是政府轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的收入，具有地租性質(zhì)和似稅非稅性質(zhì)。正如童文所言，“房產(chǎn)稅與土地出讓金不能等同”。但在我國，房地產(chǎn)稅和土地出讓金都是當(dāng)前政府財(cái)政收入的重要來源。如果開發(fā)商將土地出讓金作為開發(fā)成本全部“轉(zhuǎn)嫁”到房價(jià)上后，政府再征收房地產(chǎn)稅，就屬于重復(fù)征收。從這個(gè)意義上說，將土地出讓金并入房地產(chǎn)稅分期繳納是一種替代關(guān)系。

房地產(chǎn)稅的實(shí)質(zhì)是土地漲價(jià)歸公

需說明的是，房地產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅并不是一回事。房地產(chǎn)稅是指與房地產(chǎn)開發(fā)、流通、保有有直接關(guān)系的一切稅收，包括房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅、企業(yè)和個(gè)人所得稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅等。而房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅，它包含在房地產(chǎn)稅中。在計(jì)稅依據(jù)上，按照原值或租金收入征收的是房產(chǎn)稅，按照評估價(jià)值征收的是房地產(chǎn)稅。由于房屋是要折舊的，而土地價(jià)格存在上漲趨勢，所以房地產(chǎn)評估價(jià)值中主要是土地升值部分，房地產(chǎn)稅的實(shí)質(zhì)是土地漲價(jià)歸公。

房地產(chǎn)稅是一種古老的稅種。美國學(xué)者亨利·喬治提出的“單一土地稅”思想則為這一稅制提供了理論依據(jù)。其核心觀點(diǎn)是，在一定時(shí)期內(nèi)，土地增值不會提高全社會的總體財(cái)富，但會通過剝奪他人財(cái)富的方式使少數(shù)占有土地的人得到財(cái)富，并導(dǎo)致貧富差距擴(kuò)大，因而有必要對因土地增值獲得財(cái)富的人征稅，以實(shí)行地租社會化。土地增值由城鎮(zhèn)化等外部原因?qū)е拢瑢ζ湔鞫惒w社會所有就更為必要。該思想還強(qiáng)調(diào)，有了房地產(chǎn)稅后，就可以廢除一切其他稅收，使社會財(cái)富趨于平均，即“土地漲價(jià)歸公，私人就永遠(yuǎn)不用納(別的)稅”。這就是“亨利·喬治定理”。后來諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主斯蒂格利茨有條件地證明了這個(gè)定理——總地租等于對純公共物品的支出。

房產(chǎn)稅是新中國成立后開征的稅種之一。后來將房產(chǎn)稅與地產(chǎn)稅合并為房地產(chǎn)稅，隨后將房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，1986年再恢復(fù)為房產(chǎn)稅。黨的十八屆三中全會提出要“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，重新明確了“房地產(chǎn)稅”的提法。這意味著要把土地的部分加進(jìn)來，將土地出讓金并入房地產(chǎn)稅分期繳納。這樣，拙作改為“房地產(chǎn)稅替代土地財(cái)政是大勢所趨”更為合理。

“土地財(cái)政”到了轉(zhuǎn)型關(guān)口

為了籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，我國地方政府借助市場機(jī)制不僅通過出讓土地使用權(quán)獲得巨額土地出讓金，而且開創(chuàng)一條以土地抵押或以土地收入為擔(dān)保的融資模式。由于通過競價(jià)拍賣土地就能輕易獲得巨額資金，帶來財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長，地方政府就會產(chǎn)生不斷推高地價(jià)、收取更多土地出讓金的沖動。地價(jià)快速上漲又將引發(fā)地方融資平臺過度借債。可見，這種“土地財(cái)政”在為地方政府帶來巨大預(yù)算外收入、促進(jìn)城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也越來越成為房地產(chǎn)泡沫化、積累地方債務(wù)危機(jī)的重要推手。加上可供開發(fā)土地的減少，房屋保有量的增多，土地財(cái)政到了轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口。

“土地財(cái)政”改革和轉(zhuǎn)型涉及地方政府政績考核制度、土地制度、財(cái)稅體制以及各方面的利益調(diào)整等問題，其核心是要實(shí)現(xiàn)向“稅收財(cái)政”的轉(zhuǎn)變，包括將現(xiàn)行土地出讓金、土地增值稅等各種稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一征收保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅，以及實(shí)現(xiàn)地方政府融資模式由土地抵押或土地收入擔(dān)保方式轉(zhuǎn)向以未來財(cái)政收入(主要是稅收)作抵押的轉(zhuǎn)換。

這不僅符合房地產(chǎn)稅收合理性、稅收制度公平性和地方財(cái)政收入可持續(xù)性的要求，而且能消除地方財(cái)政過度依賴土地出讓金、房地產(chǎn)投機(jī)導(dǎo)致房價(jià)高企，土地漲價(jià)歸公收益流失造成財(cái)富分配不公等現(xiàn)象，促進(jìn)房地產(chǎn)市場和國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。