地方稅收是地方財(cái)政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，為地方財(cái)政化緣才是化解風(fēng)險的根本之策。
■張茉楠
國家審計(jì)署最新審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為10.5789萬億元，盡管總規(guī)模不大，但比2010年底增加了38679.54億元，年均增長19.97%，地方債務(wù)的快速增長已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)不可承受之重，必須通過新的制度設(shè)計(jì)擺脫“土地財(cái)政”的怪圈。
近些年來，中國“土地財(cái)政”的制度弊端及其衍生的風(fēng)險越來越突出。在債務(wù)融資的壓力下，地方政府對土地出讓收入的依賴程度進(jìn)一步增加。截至2012 年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24 億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%，幾乎有四成要靠賣地來還債，土地出讓收入成為輸血地方債務(wù)的重要途徑。
根據(jù)中國指數(shù)研究院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年全國前20名賣地收入超1.5萬億元，同比漲幅達(dá)63.69%，僅上海、北京、廣州、深圳等四個一線城市的賣地總收入就超過5166億元，然而，從未來趨勢看，這種“土地財(cái)政依賴”的模式蘊(yùn)藏著巨大風(fēng)險且不可持續(xù)。
一方面，近年來由于不斷攀升的拆遷成本。地方政府土地的凈收益已經(jīng)明顯減少，已難以覆蓋債務(wù)本息。2012年地方政府土地出讓獲得2.7萬億元，但因國有土地出讓所支付的金額卻高達(dá)2.8萬億元，其中征地拆遷補(bǔ)償以及補(bǔ)助征地農(nóng)民金額接近2萬億元?？梢姡S著土地拆遷成本的提高，國有土地出讓非但沒有增加地方財(cái)政的凈收入，還變相增加了地方政府的開支。
另一方面，可供出售土地的減少。近年來，中國政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，這意味著，中國的土地從根本上來講是稀缺的。出于對“土地財(cái)政”的依賴，不少城市在前幾年大量供地，擠壓了后續(xù)的供地空間。全國住房用地供應(yīng)計(jì)劃顯示，2013年計(jì)劃供應(yīng)15.08萬公頃，已經(jīng)連續(xù)兩年減少，其中一線城市和部分熱點(diǎn)城市的土地供求矛盾較為突出，預(yù)計(jì)隨著未來可供出售土地的減少，二、三線城市的土地供應(yīng)也將趨緊。
因此，這就決定了從土地出讓中獲得的收入是有限和不可持續(xù)的。在這種情況下，地方政府為了短期維持債務(wù)的償還，就必須放任房地產(chǎn)泡沫的延續(xù)，這無疑也是非常危險的?？紤]到2015年后中國人口增速進(jìn)入下降通道帶來結(jié)構(gòu)性變化將會改變房地產(chǎn)市場供需結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。一旦由剛需決定的我國房地產(chǎn)增長巔峰在2015年后過去，可能將極大地影響地方政府債務(wù)的償還能力，甚至出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險。
因此，解決“中國土地財(cái)政”問題既需要“治標(biāo)”也需要“治本”。“土地財(cái)政”從表象看是一個財(cái)政問題，但通過從土地相關(guān)制度變遷的角度來切入分析：土地相關(guān)的制度供給與制度目標(biāo)的矛盾是土地財(cái)政產(chǎn)生的內(nèi)在原因，因此需要從土地經(jīng)營制度入手，逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營管理職能，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營，政府退出土地經(jīng)營而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場的宏觀調(diào)控。
可以借鑒我國社?；鸬慕M織模式，建立從中央到地方的土地收入基金，日?；顒又兄饕氊?zé)是管理土地出讓金收入，并對其進(jìn)行穩(wěn)健的投資實(shí)現(xiàn)土地出讓金收入的保值、增值。地方政府也可以從國有土地經(jīng)營管理職能脫離出來而做好政府的微觀規(guī)劃控制制定、實(shí)施和土地市場的宏觀調(diào)控，同時由于打破了地方政府的土地壟斷供給，有助于穩(wěn)定地價和房價，使土地和房地產(chǎn)市場回到良性發(fā)展的軌道上來。
最后，要有賴于在分稅分級框架下建立相對穩(wěn)定的地方稅收體系。財(cái)稅體制改革須集中于以支出管理改革為重心的構(gòu)建公共財(cái)政框架體系上，而化解一系列風(fēng)險的落腳點(diǎn)還在于健全地方稅體系為目的的財(cái)稅體制改革，啟動中央和地方分配關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。地方稅收是地方財(cái)政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴(kuò)大地方政府理財(cái)空間和調(diào)控能力，為地方財(cái)政化緣才是化解風(fēng)險的根本之策。
一是短期內(nèi)完善以營業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系；二是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。如果能夠通過推動分稅制改革實(shí)現(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，不僅給地方政府開辟了新的財(cái)源，還培育出真正的“公共財(cái)政”和“民生財(cái)政”。
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