國內房地產市場已經(jīng)進入了存量時代。一線城市存量住房再交易規(guī)模已經(jīng)達到新房交易規(guī)模的兩倍，二線重點城市如天津、杭州等存量房與新房交易規(guī)模之比也已經(jīng)達到1：1，而蘇州、武漢和成都等其他二線城市也在向這一趨勢靠攏，未來兩三年內也將進入存量房主導的時期，而三、四線城市盡管存在大量新增用地可資利用，但存量房存在供應過剩和空置待消化的問題，這還沒有考慮處于施工狀態(tài)的潛在供應。未來，一線城市和重點二線城市將依舊是吸引人口流入的主要區(qū)域，人地矛盾自然會將住房需求引導到存量市場上，三、四線城市將分享農地改革和城鎮(zhèn)化帶來的紅利，各級政府都在想方設法輸入人口、產業(yè)來消化存量，避免泡沫風險。

 

在快速城鎮(zhèn)化、人口規(guī)模集聚和住宅限購的背景下，近幾年商業(yè)寫字樓市場發(fā)展更快，一線和部分重點二線城市商業(yè)用地幾近飽和。在城市人口規(guī)模膨脹、產業(yè)升級加快的背景下，存量商業(yè)辦公物業(yè)需要升級改造。同時，由于人口集聚能力不夠、財政對配套支持不足，其他三、四線城市商業(yè)寫字樓同住宅一樣，也存在供應過剩的問題。

 

存量時代的房地產，一個直接影響就是地方土地財政的可持續(xù)性。近20萬億元地方債務中，2013年7月到2016年的到期債務占73.4%，而第一償債來源的基建項目在未來幾年難以產生可觀的現(xiàn)金流（融資平臺項目回報率僅為3%，而平均融資成本在6%-7%）。雪上加霜的是，未來貨幣政策趨緊、清理影子銀行、利率市場化將導致資金成本上升，2011年以來靠騰挪存量（展期和借新還舊）和開辟融資新渠道的空間非常有限，債務償還對第二還款來源（抵押物擔?；蜃儸F(xiàn)）的依賴不變。然而，房地產進入存量時代后，“招拍掛”形成的土地出讓金收入將大幅度減少，傳統(tǒng)的土地財政模式失去了賴以存在的基礎。

 

事實上，雖然近年來土地出讓金屢創(chuàng)新高，但征地拆遷成本也吞噬掉了絕大部分土地出讓金。2010-2012年，征地拆遷成本支出占土地出讓收入的比例分別達到36.2%、46.1%和60%，剛性上升趨勢很明顯，這還沒有包括土地出讓金在保障房、農田水利建設等方面的政策性支出。一言以蔽之，傳統(tǒng)的土地財政模式已經(jīng)走向末路，房地產存量時代更是加速了這種模式的消解。

 

2011年以來是土地財政的過渡階段。盡管土地出讓金凈收益不足出讓收入的30%，未來還將下降，但這已經(jīng)不重要，因為地方政府已經(jīng)找到了犧牲土地出讓凈收益的替代品。一是土地及房產流轉帶來的稅收收入，隨著土地出讓規(guī)模擴大，相關稅收收入規(guī)模也越來越大。目前，土地及房產領域有11個稅種，2011年總稅收收入接近1.5萬億元，占地方財政收入的比重達到30%，無論是金額還是占比都超過了國有土地純收入，成為真正的財政貢獻大戶。二是土地抵押撬動成倍資金投入后，項目開發(fā)所帶來的經(jīng)濟規(guī)模。建立在“土地+社會資金”基礎上的項目開發(fā)模式（包括產業(yè)園區(qū)），是全社會固定資產投資增長和經(jīng)濟增長的發(fā)動機，在上級GDP政績考核下，這種模式非常受用。

 

當然，這種土地財政模式也僅僅是過渡。一方面，財稅體制改革提速，營業(yè)稅改增值稅試點范圍和地區(qū)不斷擴展，靠土地撬動社會資金來上項目、做大經(jīng)濟規(guī)模、做大流轉稅稅基的模式，空間越來越窄，成本也越來越大。另一方面，“綠色政績考核”正在逐步取代GDP取向的政績考核模式。更重要的是，地方政府這種土地財政模式不僅給地價和房價上漲造設了隱性擔保，誘發(fā)了全社會房地產投機潮和房地產泡沫，而且給全社會金融系統(tǒng)造成了很大的道德風險，未來惟有地方政府逐漸去杠桿，才能通過資產泡沫軟著陸抓住轉型的戰(zhàn)略機遇期。

 

住房存量時代對土地財政的轉型是倒逼和機會。無論是發(fā)展中小城鎮(zhèn)，還是遵循城市圈的模式，人口、資源向城市集中必然帶來分工細化和產業(yè)形態(tài)重構，特別是服務業(yè)異軍突起并占據(jù)主導地位，城市每一寸土地價值都會提升，存量土地不同用途的相對收益出現(xiàn)了明顯變化，存在著用途結構轉換和更新改造的內在需要，如核心區(qū)域低密度物業(yè)向高密度方向更新、工業(yè)用地向住宅和商辦用地轉換、單位產值低的制造業(yè)向城市外圍轉移，甚至是傳統(tǒng)的商業(yè)物業(yè)向現(xiàn)代服務型物業(yè)的升級和更新等。在我國各大城市，出于經(jīng)濟增長和維護國有傳統(tǒng)工業(yè)的考慮，加上土地用途管制、規(guī)劃限制，土地用途轉換一直較為緩慢，閑置或低效占用物業(yè)的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。同時，過去土地城市化的另一面就是不具有開發(fā)條件的區(qū)域和地塊被過早開發(fā)，造成了閑置和浪費。新一輪改革為閑置低效工業(yè)用地轉功能、基于土地集約和價值最大化利用的城市功能區(qū)重新劃定（住宅、辦公、生態(tài)）提供了上層支持，這為物業(yè)升級帶來巨大的空間。這種存量調整也將給政府帶來可觀的稅收收入。例如，2002年以來上海市進入了大規(guī)模的存量物業(yè)功能用途調整，在用途置換和更新集中的靜安區(qū)，7.62平方公里的土地上，50座重點更新后的樓宇貢獻了全區(qū)52.6%的稅收收入。

 

房地產存量時代對土地財政的轉型提供的另一個機會，就是借助城鎮(zhèn)化的契機，惡補對于公共服務和設施的“欠賬”，通過吸引人口大量流入，消化存量住房，實現(xiàn)產城融合，并提升區(qū)域開發(fā)價值和地價水平。過去，絕大多數(shù)三、四線城市、部分一、二線城市的新區(qū)，公共服務沒有跟上房地產的發(fā)展，造成了大量的無效開發(fā)和供應。以人口流入、產業(yè)配置為公共服務供給融資（包括稅收和地價升值）的過程，也是城市居民分享城市收益、擁有私有財產的過程，這也為土地財政向未來稅收財政的轉型提供了堅實的基礎。