中國現(xiàn)行的土地制度是世界上最為獨特、最為復雜的制度。這套體系的核心內容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國土地制度的核心癥結，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經(jīng)濟轉型和實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾。

    ■ 仔細梳理十八屆三中全會關于土地制度改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。圍繞這個主線，也可將土地制度改革的內容用三個關鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

    土地制度改革是中國啟動經(jīng)濟轉型、推動新型城鎮(zhèn)化、開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關鍵挑戰(zhàn)。建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用的基石之一即是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，最終實現(xiàn)農村集體經(jīng)營性用地與國有土地同等入市、同權同價。

    背景條件：土地制度改革為何勢在必行

    中國現(xiàn)行的土地制度是世界上最為獨特、最為復雜的制度。這套體系的核心內容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。

    第一，所謂二元分割是指城市和農村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國有，地方政府享有建設用地的處置權、出讓權和收益權。農村土地則是農民集體擁有農地農用時的土地使用權、收益權和轉讓權，但是在農地轉為非農用時，農民的土地權利在獲得原用途的若干倍數(shù)補償后即告喪失。

    第二，所謂政府壟斷是指城市土地市場的供給是由地方政府通過征收農地而獨家壟斷。并依據(jù)不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式，主要形式有三種：經(jīng)營性用地是實行“招拍掛”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市；工業(yè)用地在2004年之前是以“協(xié)議”的形式出讓，2004年之后名義上是采取“招拍掛”的形式出讓，但事實上還是基本根據(jù)成本價格出讓。

    第三，所謂非市場化配置是指耕地占用實行審批制度, 為確保糧食安全，中國實施了最嚴格的耕地保護制度，通過計劃手段保護18億畝耕地紅線。建設用地的供給則實施嚴格的指標控制。

    由于中國土地所有權和產權制度的二元分離，這使得中國的土地市場也是分離的。農用地市場和城市建設用地市場是完全不同兩個概念。農地的市場是只限于農地農用的市場，而農地轉非農用地則受到所有制的管制，必須要經(jīng)過政府征收，農地不能自然變成建設用地。這種城鄉(xiāng)二元分割格局是中國土地制度的核心癥結，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經(jīng)濟轉型和實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾，這集中表現(xiàn)在三個方面：一是城中村的法外不集約利用，二是工業(yè)用地的利用效率低下，三是過度依賴土地財政所帶來的金融風險。

    因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國現(xiàn)行的土地制度的可持續(xù)性已經(jīng)變弱，處于不改不行的地步，需要在改革上給予優(yōu)先的考慮和安排。

    改革思路：土地制度改革的三個關鍵詞

    仔細梳理十八屆三中全會關于土地制度改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。圍繞這個主線，也可將土地制度改革的內容用三個關鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

    第一是市場化。這表現(xiàn)在幾個層面：（1）在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這等同于擴大了農村集體建設用地的市場化使用范圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮(zhèn)化過程，實現(xiàn)土地價值的重估。（2）縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。這相當于土地市場的去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場留下更多的空間。（3）穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這意味著農村土地在所有權不變和農地農用的條件下，可以更加市場化地經(jīng)營和流轉，以實現(xiàn)規(guī)?；娃r業(yè)現(xiàn)代化，特別是突破性提出賦予承包經(jīng)營權的抵押和擔保功能，這意味著農村耕地的資產和融資功能首次被決策層認可。這是一種認知理念上的躍升。

    第二是收益分配。這表現(xiàn)在幾個層面：（1）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這意味著在征地環(huán)節(jié)將提升農民在土地增值收益中的比重，如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉向參考土地市場市價補償，那么將會顯著提高農民的收益。（2）賦予農民更多財產權利。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。這意味著農民的宅基地作為一項“沉睡的資產”，如果能夠實現(xiàn)流轉、交易和抵押，那么這將明顯提升農民財產性收入。（3）允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經(jīng)營模式。這意味著未來的財政項目資金中，將會更多地考慮農村和農民的利益，通過財政和金融支持的手段加快農業(yè)經(jīng)營模式的轉變，從而可持續(xù)地增加農民的收入。

    第三是分類處置。這里的含義是十八屆三中全會所確定的土地制度改革方案，事實上是一個分類改革的方案，具體而言：（1）對于耕地，既堅持了傳統(tǒng)上的集體所有權這一基本前提未變，同時也堅持“農地農用”的基本原則未變，改變的重點是集中在耕地經(jīng)營的方式上，方向是實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模種植和現(xiàn)代農業(yè)。（2）對于農村集體所有“經(jīng)營性用地”，則提出在“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”流轉，這個前置條件從根本上決定了農村經(jīng)營性用地距離真正意義上的市場化還有一段很長的路要走。表現(xiàn)在各地的試點方案，針對這個限制的解釋通常把流轉之后的用途劃定為工業(yè)、商業(yè)和旅游等，對商品房開發(fā)依然是禁止的。（3）在農地向非農建設用地的轉換環(huán)節(jié)，目前實行的征地和“土地招拍掛”機制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對農民的補償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對土地市場的干預仍然較強。

    改革影響：尋找新的土地紅利

    盡管中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長，但十八屆三中全會已經(jīng)沿著這個方向開啟了新的征程，也必將會產生一系列影響，在某種程度上緩解當前中國土地制度的矛盾，并有望產生新一輪的改革紅利。

    第一，農村集體經(jīng)營性建設用地流轉將緩解城市土地指標的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟效率。從增量角度評估，中國的建設用地占比仍偏低，而集體建設用地的流轉則為未來的增量土地開發(fā)提供空間。從中美土地資源結構對比可以看出，中國城鎮(zhèn)建設用地在全國土地結構中占比僅為0.33%，而美國為3%。但中國農村集體建設用地占比達到3%，如能有效完成農村土地流轉，將農村集體建設用地轉為建設用地，將對緩解北京、上海等發(fā)達省市的供地緊張局面有重大意義。總體看，農村集體建設用地流轉空間極為廣闊，可緩解城市土地指標的約束：從現(xiàn)有土地利用結構看，城鄉(xiāng)建設用地占全國國土面積的2.3%，其中81%以上為農村建設用地，城市建設用地比重不到20%；理論上，將現(xiàn)有農村建設用地轉化為城市建設用地空間極大。

    第二，集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，這會帶來城市的轉型甚至城鎮(zhèn)化的轉型。通常，不同發(fā)展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發(fā)展規(guī)劃都會導致城市建設用地的配置結構呈現(xiàn)規(guī)律性變化，即通常會從工業(yè)和住宅用地主導的階段過渡到商業(yè)和基礎設施主導的階段。

    第三，盡管集體建設用地流轉部分緩解城市土地指標緊張的約束，但未來中國土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢仍然是從數(shù)量擴張過渡到效率擴張。普遍的看法是中國的城鎮(zhèn)化進程主要是土地面積的擴張，人口擴張速度相對較慢，這導致土地使用效率的偏低。即使是土地使用效率較高的上海市，在國際層面對比，也處于極低水平，2011年上海市單位建設用地的產出效率約為倫敦和巴黎的50%、紐約和香港的15%、東京的7%。

    第四，圍繞土地增值收益分配的改革，則可能為農民工帶來一定程度的財產性收入，從而成為推動轉移人口市民化的潛在突破口。一個普遍的看法認為，轉移人口市民化的最大障礙在于成本無法負擔，但事實并非總是如此。轉移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財產差距，財產差距難以破除的關鍵原因并非農民沒有財產，而是財產無法通過市場途徑變現(xiàn)。目前來看，農民的財產分為三類即耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權，這三類財產若能市場化變現(xiàn)，人均資產性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉移成本。此外，若能按照十八屆三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉的增值收益分配比例，那么農村轉移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。

    第五，耕地流轉是實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國農業(yè)生產經(jīng)營方式的轉變將成為新的亮點。截至2011年底，全國實行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12.77億畝，其中已經(jīng)流轉的總面積為2.28億畝，流轉面積同比增速達22.1%；在改革政策的推動中，按照2011年的流轉面積和流轉增速簡單匡算，中國將于2020年前實現(xiàn)耕地“全流轉”。

    （國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、哥倫比亞大學商學院高級訪問學者 巴曙松）