新一輪土地改革明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。然而，決定提出的是遠期的目標，如何破除改革目標和現(xiàn)實狀況之間的阻力，研究出可操作、能實施的具體措施，如何切實保障農(nóng)民的利益等成為當務(wù)之急。
市場化與“用途管制”不可或缺
《決定》表示，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長王一鳴日前表示，一定要建立土地交易平臺，確權(quán)頒證，讓土地流轉(zhuǎn)起來，規(guī)?；筇岣咿r(nóng)耕價值。
然而流轉(zhuǎn)平臺如何建？新華網(wǎng)記者了解到，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點之一安徽采取的做法是，將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)等，與國有建設(shè)用地納入統(tǒng)一的土地交易平臺，通過競價報名、網(wǎng)上掛牌、在線競拍、中標公示等規(guī)范的程序操作。即通過一個市場處置不同的資源。而四川、武漢等地采取的分離開來，單獨成立農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。
王一鳴建議，建立不同等級、各層面的土地交易流轉(zhuǎn)平臺。而北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所趙忠煦則強調(diào)，無論以何種形式建立，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一定是在政府的指導(dǎo)下，通過市場化的手段來實現(xiàn)，不能簡單地又變成了政府在管理、政府在運作，否則又將走上土地壟斷的老路。
而政府的職能主要被認定在要落在健全土地法規(guī)、界定土地產(chǎn)權(quán)和制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)則上。中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文認為，即使未來農(nóng)村土地不再通過征收直接上市，也必須連接到“用途管制”。
陳錫文表示，產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，應(yīng)該是任何國家土地制度的核心內(nèi)容。如果發(fā)生偏頗，那么一定會造成土地市場和土地使用方面的混亂。他還舉例稱，即使是日本等市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，對租賃經(jīng)營農(nóng)地的公司也有非常嚴格的“用途限制”。
目前我國試點省市中，廣東的規(guī)定是不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)，其他地方出臺過的相關(guān)政策里也都毫無例外地規(guī)定，不得用于商品住宅建設(shè)。安徽的規(guī)定是可用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)，沒有明確提到商品住宅。
不過趙忠煦告訴新華網(wǎng)記者，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)究竟歸誰監(jiān)管也尚未清晰。“到底是國土部還是農(nóng)業(yè)部？目前還沒有定論。”
亟需通盤設(shè)計的配套改革
無疑，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，應(yīng)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的題中之義。有分析專家認為，農(nóng)地入市將提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例，促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長，縮小城鄉(xiāng)收入差距，有助于提高消費率、尤其是大眾消費，與此同時，投資增速將隨著儲蓄率的下降而放緩。
日前，多地已經(jīng)在開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證。其中北京已經(jīng)基本完成集體土地所有權(quán)的確權(quán)，明年將開展集體建設(shè)用地和宅基地的確權(quán)。根據(jù)今年下發(fā)的中央一號文件要求，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。
不過中投顧問的研究分析指出，即使土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)或其他經(jīng)營主體，必然存在一定的生產(chǎn)經(jīng)營的風險。如果沒有相應(yīng)的保險(放心保)、基金等來分散風險，沒有監(jiān)管機構(gòu)對承包者主體進行審核，難免不會發(fā)生損害農(nóng)民權(quán)益的事情。不僅對農(nóng)戶不利，而且也難以真正提高農(nóng)業(yè)發(fā)展整體的資源使用效率。
還有業(yè)內(nèi)人士擔憂地表示，農(nóng)村集體土地入市應(yīng)該關(guān)注到“土地級差收益”。具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村建設(shè)用地，因其稀缺可輕易獲得極高收益，但更多的農(nóng)村并不具備如此區(qū)位優(yōu)勢。萬科執(zhí)行副總裁毛大慶也表示，目前有600多個城市，僅有四五十個城市對人的移動有吸引力，更何況農(nóng)村。部分農(nóng)村土地會面臨流轉(zhuǎn)給誰的問題。
顯然，要想切實盤活農(nóng)村土地資源，依然需要有更深入的配套改革。國土部部長姜大明日前表示，未來將系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的配套措施，包括加快推進相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)，抓緊研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補償安置條例等。
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