補償標準之爭
有專家指出,改革的方向是發(fā)展土地市場,地方政府不能把發(fā)展建立在爭奪土地、犧牲農民利益的基礎上
此外,補償標準也是《集體土地征收補償條例》中廣受關注的焦點。姜明安提出,征收補償?shù)耐緩綉撌嵌嘣?,包括交易的支付也可以有多種途徑,現(xiàn)在的補償方式是政府用土地,給農民貨幣補償,對于能夠運營的土地,如果農民可以用集體土地入股,就可以保證子孫后代的持續(xù)性收益,而不僅僅是保證三五年。在補償原則上,應該包
括對被征收人房屋建筑物的一并補償,保證被征收人的基本生活條件。
在目前征地補償?shù)姆峙渲?,地方政府常常在其中扮演了與農民對立談判的角色。中國社科院農村發(fā)展研究所原所長張曉山認為,民間版《集體土地征收補償條例》提出,除去征收拍賣必要費用外,土地出讓金的95%交還被征收土地的村集體進行分配,這個提法雖好,但目前征地補償?shù)膯栴}還要根據(jù)《土地管理法》來執(zhí)行,因此很難行得通。
張曉山說,雖然目前看文件的提法是確保農民在土地增值中的收益權,但是補償?shù)姆峙渥罱K涉及到一個大的利益格局:農民和政府、地方政府和開發(fā)商之間的利益分配。很多情況下是村干部和開發(fā)商、地方政府結成一個同盟,而農民被蒙在鼓里。村集體的干部本身是村民的代表,應該是村民的代理人,卻往往成了村民的“主人”,使原來的集體經濟在很多情況下變成了“干部經濟”。所以涉及集體經濟中的補償分配,必須保證真正能監(jiān)督干部的行為、監(jiān)督集體經濟資產的使用,關鍵是需要建立一個有效的制衡機制,能夠保證村干部又是村民的帶頭人,但權力又受到制約。
地方政府與開發(fā)商利益上站到一起,從根本上是土地財政在起作用。國土資源部法律中心專家咨詢委員會主任、中國政法大學教授王衛(wèi)國表示,集體土地征收制度未來的改革方向應當是限制土地財政,發(fā)展土地市場,地方政府不能繼續(xù)依賴于土地財政和土地壟斷模式,把發(fā)展建立在爭奪土地、犧牲農民利益的基礎上,而是要在互利共贏的基礎上,讓農民參與開發(fā)、受益于開發(fā),政府則通過稅收、產業(yè)振興和增加就業(yè)來間接受益。
與上位法的矛盾
專家稱如果《土地管理法》不先行修改,出臺的條例有可能造成“一搞就違法”的情況不過在學界人士看來,《集體土地征收補償條例》的出臺仍存在法律框架下的難題。張曉山認為,這個條例首先存在一個立法目的和立法依據(jù)的問題,我國的《土地管理法》從頒布到現(xiàn)在已經有較長時間,實踐證明有些條款已經不適宜現(xiàn)在的形勢。而要依據(jù)這個《土地管理法》來制定《集體土地征收補償條例》,顯然會存在一些矛盾和問題,如果《土地管理法》不改,出臺條例恐怕很難理順關系。
張曉山認為,從邏輯和法理上來講,先對《土地管理法》進行修訂,在此基礎上再出臺《集體土地征收補償條例》可能有比較好的效果,這是一個上位法和其他法律之間關系的問題。
《集體土地征收補償條例》作為一部行政法規(guī),位階是否足夠高也是爭議的一個焦點。姜明安說,按照《立法法》第八條第六項規(guī)定,對非國有財產的征收必須制定法律?!读⒎ǚā吠瑫r規(guī)定,基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度,也需要通過制定法律來解決,從這兩條來看,對集體土地征收只制定條例是不行的。雖然全國人大及其常務委員會有權授權國務院,可以根據(jù)實際需要對其中的部分事項先行制定行政法規(guī),但是仍然需要以《土地管理法》為依據(jù),而兩者之間的矛盾極易造成“一搞就違法”的情況,因此《土地管理法》的修訂必須先行完成。