由于建設(shè)用地的供應(yīng)模式存在問題，使得土地一級(jí)市場(chǎng)被壟斷，且一、二級(jí)市場(chǎng)之間存在著巨大的價(jià)差，征地沒有增加農(nóng)民土地的利益甚至相反，因而急需改革。
近日，溫家寶總理在中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出，明年一定要出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)，推進(jìn)集體土地征收制度改革，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，大幅提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
應(yīng)該說，這是溫總理首次從“出臺(tái)法規(guī)”的層面強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，與往年國務(wù)院或相關(guān)部委關(guān)于制止野蠻拆遷、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知明顯不同，可以看作是從制度上改進(jìn)現(xiàn)有法制框架，對(duì)農(nóng)民土地增值收益進(jìn)行彌補(bǔ)和保障。
盡管《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等已規(guī)定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和集體土地的權(quán)利，但總體來說，這些權(quán)利都是基于農(nóng)業(yè)的權(quán)益，而非基于土地的權(quán)利。一旦土地被征收，農(nóng)民所能獲得的補(bǔ)償都是基于“農(nóng)業(yè)收入”計(jì)算出的。就像《土地管理法》第四十七條所規(guī)定的“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，甚至該條款還規(guī)定了“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。
城市土地出讓可以拍出天價(jià)，為何給農(nóng)民的補(bǔ)償卻要設(shè)置上限？從這個(gè)意義上說，要真正保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，最根本的莫過于修訂相應(yīng)法律法規(guī)。
當(dāng)然，要大幅提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，方法有很多，現(xiàn)在急需的或許還是從改革建設(shè)用地的供應(yīng)模式入手，打破政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)模式，允許土地的所有者在合法、合規(guī)劃的前提下，向建設(shè)用地的需求者直接供應(yīng)。
首先，《憲法》第十條僅規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”，并未限制集體所有土地的用途，僅《土地管理法》第四十三條中，才有“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，須依法申請(qǐng)使用國有土地”規(guī)定。同時(shí)將集體建設(shè)用地的用途嚴(yán)格限制于農(nóng)民建房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。這對(duì)集體建設(shè)用地來說，不公平。
其次，由政府統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)用地的模式也有法律上的問題。因?yàn)椤稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā范家?guī)定了“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，意味著征收、征用土地的前提須是“公共利益”。而實(shí)際上，并非所有征收都是基于“公共利益”；很多非“公共利益”用途土地的取得方式，在目前的法律上并無依據(jù)。
正是這種建設(shè)用地的供應(yīng)模式，使得土地一級(jí)市場(chǎng)被壟斷，且一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)之間存在巨大的價(jià)差。
改變建設(shè)用地的供應(yīng)模式的好處在于：減少了交易成本，即減少了政府征收環(huán)節(jié)，從而節(jié)約基于征收而產(chǎn)生的行政成本；同時(shí)，這種建設(shè)用地的供應(yīng)模式也有利于集約用地。一個(gè)簡單的道理是，隨著單位用地成本的提高，土地使用者的用地沖動(dòng)就會(huì)受到遏制。
現(xiàn)實(shí)中，已有少數(shù)這樣的試點(diǎn)，如一些地方利用集體土地建公租房，這直接讓農(nóng)民享受了土地增值收益。有關(guān)方面要繼續(xù)考慮的問題是，在打破土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷后，也應(yīng)著手建立集體土地出讓制度，讓市場(chǎng)交易在規(guī)范、透明的制度下進(jìn)行。
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