弊端

　　增減掛鉤不規(guī)范造成“劣地換良田”

　　“雖然現(xiàn)在開始進行規(guī)范，但一些不規(guī)范的增減掛鉤行為可能還會出現(xiàn)不同的變種，在不同的地方出現(xiàn)，不掛增減掛鉤的名，卻行增減掛鉤之實。”黃賢金認為。

　　作為成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要內(nèi)容，成都“地票”交易日前因故暫停。據(jù)媒體報道，成都“地票”暫停的根本原因是違反了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。

　　事實上，去年很多地方出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象，增減掛鉤中存在的問題因此受到廣泛關(guān)注，這些問題主要包括：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點或擴大試點范圍，擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強拆強建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉(zhuǎn)指標使用收益分配不規(guī)范等。

　　接受記者采訪的農(nóng)業(yè)專家普遍擔(dān)憂，如果不對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤進行嚴格規(guī)范，可能會危及到糧食安全。西南交通大學(xué)中國西部新農(nóng)村建設(shè)研究中心主任王習(xí)明告訴《經(jīng)濟參考報》記者，通過增減掛鉤，耕地總量沒有減少，但原來的好耕地成為了建設(shè)用地，耕地的質(zhì)量下降了。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田認為，耕地不是一推平就有了生產(chǎn)力，它需要多年的精心培育。目前的土地增減持鉤基本上都是拿劣地換良田，耕地質(zhì)量打了許多折扣，同樣的面積但糧食產(chǎn)量卻差別很大，長此以往，將影響我國糧食安全。而2010年“中央一號文件”明確提出，要確保復(fù)墾耕地質(zhì)量。

　　增減掛鉤過程中所產(chǎn)生的土地增值收益，也沒有能夠真正惠及“三農(nóng)”。鄭風(fēng)田告訴《經(jīng)濟參考報》記者，按照2010年中央一號文件的規(guī)定，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但現(xiàn)實情況卻是賣地的錢用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的很少，農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益不到10%。

　　“以拆除農(nóng)民住宅、撤并村莊的辦法，來將農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文日前撰文指出。

　　通過對成都和重慶增減掛鉤的調(diào)查研究，王習(xí)明認為，農(nóng)民集中居住后，每人每個月的生活成本至少提高200元。“因為以前房前屋后可以種菜，可以打井，可以燒柴，現(xiàn)在蔬菜需要購買，水電氣也全部要錢，還要交物業(yè)管理費，這是農(nóng)民很頭疼的問題”。

　　對策

　　專家建議增減掛鉤政策從嚴

　　按照國土資源部的說法，增減掛鉤和農(nóng)村土地整治是利國利民、利鄉(xiāng)利城的好事。實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點以來，保護土地、保障耕地總量動態(tài)平衡就是其政策目標之一，另一個目標是緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張壓力。

　　有專家認為，要控制建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，逐年按計劃實施，避免借農(nóng)村土地整理過快擴張城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模。在實施耕地總量動態(tài)平衡的過程中，既要注重耕地的數(shù)量 ， 又要強調(diào)整理后耕地的質(zhì)量，要加強對整理出的耕地質(zhì)量進行評價，做好與建設(shè)用地指標掛鉤的測算工作。

　　作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專家，鄭風(fēng)田認為，增減掛鉤的政策要收緊，必須以堅持土地用途管制為前提，有些肥沃的土地只能用來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能因為增減掛鉤就搞城市開發(fā)，拿劣地換好地。他舉了日本的例子，日本大阪的城區(qū)里就還保留著很多農(nóng)田。

　　政府在加強土地用途管制的同時，還應(yīng)該尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，通過市場方式而不是行政命令來配置土地資源。王習(xí)明說，應(yīng)該由農(nóng)民自己選擇，不能一哄而上，在農(nóng)村居住但不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可以集中居住，但從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民集中居住就會出現(xiàn)問題。從根源上看，只有改變稅制，降低地方政府對土地財政的依賴，才不會強迫農(nóng)民集中居住，強迫農(nóng)民“上樓”。

　　按照去年底召開的國務(wù)院常務(wù)會議，經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴大試點范圍。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴禁以整治為名，擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。對未經(jīng)批準擅自開展掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的，要嚴肅追究有關(guān)地方政府負責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用年度計劃指標。

　　專家建議，除了眼下即將開始的清理和檢查，還要對增減掛鉤試點工作進行整體評估。鄒曉云認為，這種評估既要對必要性、可行性等積極作用進行評估，也要對可能存在的社會風(fēng)險等消極影響進行評估。評估應(yīng)該更側(cè)重宏觀層面(而不是單純就某一個項目進行評估)，涵蓋政策目標實施效果等內(nèi)容。