商品房預(yù)售制度是我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理制度的重要內(nèi)容，對(duì)促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、有效解決一定時(shí)期內(nèi)商品房供應(yīng)不足問(wèn)題、加快實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居發(fā)揮了重要作用。“但當(dāng)前商品房預(yù)售制度仍存在一些社會(huì)反映強(qiáng)烈、亟待推動(dòng)解決的突出問(wèn)題。”今年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、民進(jìn)江西省委會(huì)副主委、江西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)盧天錫關(guān)注商品房預(yù)售制度完善問(wèn)題。

盧天錫認(rèn)為，商品房預(yù)售制度主要存在5個(gè)問(wèn)題：

一是預(yù)售許可條件不明、門檻較低?！冻鞘猩唐贩款A(yù)售管理辦法》雖然規(guī)定了商品房預(yù)售許可條件，要求“投入開發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的25%以上”，但對(duì)投資金額評(píng)估的手段和措施往往比較欠缺，且各地對(duì)工程要求不一，有的地方達(dá)到工程形象進(jìn)度正負(fù)零（編者注，一般指房產(chǎn)項(xiàng)目建好地基）即允許預(yù)售，一定程度上降低了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)準(zhǔn)入門檻，提高了房地產(chǎn)企業(yè)資金杠桿率，助推了個(gè)別房地產(chǎn)企業(yè)高杠桿、高負(fù)債的野蠻增長(zhǎng)，給我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了巨大風(fēng)險(xiǎn)。

二是預(yù)售合同的法律地位不明晰。我國(guó)實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記確權(quán)制度，商品房預(yù)售合同備案僅為行政行為，并不直接導(dǎo)致物權(quán)的設(shè)立。由于商品房預(yù)售合同履約周期較長(zhǎng)，出現(xiàn)“一房?jī)少u”、設(shè)立抵押等情況時(shí)，購(gòu)買人權(quán)益難以有效保障，有的開發(fā)項(xiàng)目完工后，因抵押未解除，導(dǎo)致無(wú)法交房,難以辦理不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證。

三是預(yù)售資金監(jiān)管存在制度短板。商品房預(yù)售資金監(jiān)管沒(méi)有專門的上位部門規(guī)章辦法，各地監(jiān)管模式、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等存在較大差異，有的未實(shí)行預(yù)售資金的全額入賬監(jiān)管，有的監(jiān)管額度沒(méi)有有效覆蓋項(xiàng)目竣工交付所需資金，有的對(duì)預(yù)售資金使用把關(guān)不嚴(yán)，有的簡(jiǎn)單地委托監(jiān)管銀行代為監(jiān)管，預(yù)售資金實(shí)際上由開發(fā)商自行支配使用，開發(fā)商隨意挪用轉(zhuǎn)移預(yù)售資金導(dǎo)到工程項(xiàng)目爛尾的情況屢見不鮮。

四是購(gòu)房人預(yù)付款支付方式不利于保障購(gòu)房人權(quán)益。當(dāng)前預(yù)售制度下，購(gòu)房人預(yù)付的購(gòu)房款（即預(yù)售資金），包括首付款和銀行按揭貸款等，一次性全額轉(zhuǎn)入房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)名下的預(yù)售資金監(jiān)管賬戶，而購(gòu)房人從購(gòu)房到房屋交付少則1年，多則2-3年。現(xiàn)行“一次性全額支付”預(yù)付款的方式，使商品房預(yù)售實(shí)際上變成了商品房銷售，購(gòu)房者購(gòu)買的房屋實(shí)際上是“期房”或者說(shuō)是“樓花”，這明顯加重了購(gòu)房人義務(wù)、負(fù)擔(dān)，增加了購(gòu)房人風(fēng)險(xiǎn)，有失公平原則。一旦出現(xiàn)項(xiàng)目爛尾等問(wèn)題時(shí)，將給購(gòu)房人造成巨大損失，引起社會(huì)糾紛和不穩(wěn)定問(wèn)題。

五是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違規(guī)成本較低。根據(jù)現(xiàn)行《城市商品房預(yù)售管理辦法》，開發(fā)企業(yè)不按規(guī)定使用商品房預(yù)售款項(xiàng)的，由房地產(chǎn)管理部門責(zé)令限期糾正，并可處以違法所得3倍以下但不超過(guò)3萬(wàn)元的罰款，難以有效遏制房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違規(guī)行為。

近期，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于規(guī)范商品房預(yù)售資金監(jiān)管的意見》，在預(yù)售資金監(jiān)管上提出了一些很好的政策措施，但盧天錫認(rèn)為，預(yù)售制度的短板問(wèn)題仍未全面解決，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)仍然面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。為此，他建議：

盡快修訂《城市商品房預(yù)售管理辦法》。進(jìn)一步細(xì)化明確全國(guó)統(tǒng)一的商品房預(yù)售許可條件，提高對(duì)違法違規(guī)行為的懲處力度，逐步提高預(yù)售許可門檻（如多層主體封頂、高層主體結(jié)構(gòu)2/3，超高層主體過(guò)半），直至過(guò)渡為現(xiàn)房銷售。明確預(yù)售合同與權(quán)屬預(yù)告登記相同的法律地位，嚴(yán)禁已設(shè)立土地抵押的房屋預(yù)售，嚴(yán)禁將已預(yù)售房屋再設(shè)立在建工程抵押，保障購(gòu)房人合法權(quán)益。建立商品房預(yù)售履約擔(dān)保機(jī)制，降低購(gòu)房人風(fēng)險(xiǎn)。建立預(yù)售項(xiàng)目信息披露制度，預(yù)售項(xiàng)目工程進(jìn)度、預(yù)售款使用情況等重大事項(xiàng)應(yīng)定期或及時(shí)向購(gòu)房人公示披露。

盡快制定《城市商品房預(yù)售資金監(jiān)管辦法》。鑒于各地房地產(chǎn)主管部門自行制定的預(yù)售資金監(jiān)管辦法較為混亂，且《關(guān)于規(guī)范商品房預(yù)售資金監(jiān)管的意見》的規(guī)范效力較法律規(guī)章而言相對(duì)較低，建議國(guó)家層面研究制定《城市商品房預(yù)售資金監(jiān)管辦法》，切實(shí)規(guī)范和強(qiáng)化預(yù)售資金全過(guò)程監(jiān)管。提高房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違規(guī)使用商品房預(yù)售款項(xiàng)的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加金融機(jī)構(gòu)違規(guī)扣劃、施工企業(yè)和材料供應(yīng)商等配合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)違規(guī)套取商品房預(yù)售資金的處罰條款。

三是建議調(diào)整購(gòu)房款付款方式。改變當(dāng)前由購(gòu)房人“一次性全額”付款（含按揭貸款）并由監(jiān)管部門按進(jìn)度撥付預(yù)售資金的模式，變?yōu)橘?gòu)房人按工程進(jìn)度分期付款的模式，即在工程投資額或工程形象進(jìn)度達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，由購(gòu)房人繳納規(guī)定比例的首付款，剩余款項(xiàng)按預(yù)售合同約定的工程進(jìn)度分期支付，項(xiàng)目達(dá)到竣工交付條件后支付尾款，其中一定額度轉(zhuǎn)入由政府監(jiān)管的質(zhì)量保修金專戶。申請(qǐng)銀行貸款的，后續(xù)按揭款根據(jù)預(yù)售合同約定的工程進(jìn)度逐步發(fā)放貸款。