馮奎（中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）

近期，有關(guān)部委下發(fā)了關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知。應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)通知來(lái)得比較及時(shí)。城市更新成為一股熱潮，大拆大建的勢(shì)頭在有些地方越演越烈，主管部門(mén)發(fā)文，會(huì)對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題有所糾偏。

什么是“大拆大建”？為什么大拆大建的生命力那么強(qiáng)？一紙通知能不能管住大拆大建？這些還需要去研究。

翻看西方國(guó)家城市發(fā)展的歷史，可以看到，“大拆大建”走上城市發(fā)展的舞臺(tái)時(shí)，基本上是一個(gè)中性詞，它代表一種城市改造的方式。比較突出的是，在第二次世界大戰(zhàn)以后的二三十年時(shí)間跨度范圍中，美英法等國(guó)針對(duì)貧民窟進(jìn)行清理，有過(guò)大拆大建的階段。

2013年我們國(guó)家開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)是指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。棚戶區(qū)改造工作規(guī)模與力度大，從形式上講近乎于“大拆大建”，但它總體上還是取得了較好的效果。

所以，要批判的不是“大拆大建”這種形象的說(shuō)法，而是要搞清楚大拆大建、小拆小建、微拆微建、不拆而建等等，為什么都有其適用的階段、適用范圍與合適場(chǎng)景？在當(dāng)前的城市更新中，很顯然，大拆大建的范圍與對(duì)象都過(guò)了頭，方式與方法存在諸多問(wèn)題，偏離了城市更新的要求，影響到高質(zhì)量發(fā)展，因此要對(duì)大拆大建進(jìn)行全面有力的糾偏，以促進(jìn)城市更新穩(wěn)健發(fā)展。

前些年在特色小鎮(zhèn)、新城新區(qū)建設(shè)中，都曾有過(guò)大拆大建。這次在城市更新過(guò)程中，大拆大建又成為熱點(diǎn)并成為批判的對(duì)象。有關(guān)部門(mén)發(fā)出通知，強(qiáng)調(diào)防止這些大拆大建的行為，這是完全必要的。但從根本上講，要防止大拆大建，關(guān)鍵還是要在城市發(fā)展中建立系統(tǒng)性的內(nèi)在的約束機(jī)制。

首先是要在政治正確的前提下做到專業(yè)正確。一直以來(lái)，都有地方政府大搞“形象工程”，大搞“造城運(yùn)動(dòng)”，留下“半拉子園區(qū)”、爛尾樓等。近年來(lái)，這些現(xiàn)象有所收斂?；厮葸@類問(wèn)題的產(chǎn)生，深層次原因之一就是有的地方政府以“政治正確”為名，放棄了“專業(yè)正確”，漫無(wú)邊際地泛化上級(jí)政策的內(nèi)涵并最大化地為我所用。在城市更新中，有的地方其實(shí)并不確切把握城市更新的基本內(nèi)涵與要求，在不具備大規(guī)模開(kāi)展城市更新的必要性與相應(yīng)條件的情況下，仍然不切實(shí)際地制定了雄心勃勃的龐大計(jì)劃，采取了超常規(guī)的手法，這就必然催生出一批大拆大建的項(xiàng)目。

其次，政策、規(guī)劃與法律的約束力有待增強(qiáng)。這里面有兩個(gè)方面，一是政策出臺(tái)時(shí)，通常相應(yīng)的細(xì)則還不完善，所以各地蜂擁而上。城市研究的專家們注意到一個(gè)現(xiàn)象，近年來(lái)，政策出臺(tái)“打補(bǔ)丁”現(xiàn)象突出。就一項(xiàng)城市發(fā)展的政策而言，第一個(gè)政策往往是“鼓勵(lì)發(fā)展”，引發(fā)的行為是一哄而上。緊跟著是地方實(shí)踐中出現(xiàn)問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)就要再來(lái)一次“治理整頓”。當(dāng)治理整頓過(guò)了頭，影響到了當(dāng)初既定的目標(biāo)，這時(shí)就再需要補(bǔ)一個(gè)文件，強(qiáng)調(diào)“仍要促進(jìn)健康發(fā)展”。這固然說(shuō)明了有關(guān)部門(mén)相機(jī)決策的機(jī)制漸趨健全，但也說(shuō)明：政策文件在出臺(tái)之前，需要更周全些，把目標(biāo)與路徑想得更清楚，把總體規(guī)劃制定得更加科學(xué)、精準(zhǔn)。此外，比較突出的問(wèn)題是，已有的規(guī)劃或法律，在一些部門(mén)的實(shí)際工作中沒(méi)有得到嚴(yán)格遵守，比如有的地方在城市更新中突破了針對(duì)道路控制的“紅線”，踩踏了針對(duì)城市公共綠地、公園、單位綠地和環(huán)城綠地的“綠線”等等。城市更新是城市發(fā)展的行為，需要許多政策、法律創(chuàng)新，但并不等于可以不拿原有的規(guī)劃當(dāng)回事。

第三，專家和媒體公眾的監(jiān)督力量需要強(qiáng)化。比如，近年來(lái)，有不少專家與媒體在呼吁不隨意改老地名，不伐移老樹(shù)，不能貪大、求洋等等，但這些聲音與“推土機(jī)”的轟鳴聲相比仍然較弱。這里面，專家和媒體公眾監(jiān)督的力量不夠，一大原因是這類監(jiān)督停留在“泛泛而談”上面，只講一些原則性的話，不敢涉及到本地的具體項(xiàng)目。但是，如何讓他們監(jiān)督的聲音得到保護(hù)，并且能被聽(tīng)到、被吸收，從而對(duì)現(xiàn)有的城市發(fā)展起到約束、警醒作用，這就需要更加直接有效的制度安排。

最后，對(duì)城市發(fā)展各類“技法”的育成需要更加廣泛深入。一位城市規(guī)劃學(xué)家說(shuō)，城市的生長(zhǎng)，并不是單純的疆域擴(kuò)張，而是傳承歷史創(chuàng)新未來(lái)的過(guò)程，使其煥發(fā)出全新的時(shí)代能量。結(jié)合到城市更新來(lái)講，在大拆大建之外，確實(shí)有各類傳承文化、創(chuàng)新發(fā)展的手段方法，但這需要更多的領(lǐng)導(dǎo)、專家、投資者與市民去認(rèn)識(shí)和掌握。中國(guó)確實(shí)到了需要開(kāi)展城市更新的階段，但各方對(duì)城市的認(rèn)識(shí)、對(duì)城市更新能力的掌握可能與城市發(fā)展的要求還有一段距離。

為了防止大拆大建，要從約束政府行為、強(qiáng)化法律與規(guī)劃的作用、加強(qiáng)有效監(jiān)督、創(chuàng)新城市更新手法等方面入手，更多實(shí)施小拆小建、微拆微建甚至是不拆而建，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的城市更新。