近期，各地政府正在加快重大項目開工建設，加強用地保障成為其中重要一環(huán)。此外，針對過往土地供應中長期存在的深層次問題，自然資源部主導的地方供地指標分配政策變革已在醞釀，今年有望推行。
自然資源部新聞發(fā)言人劉國洪在3月21日的國務院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上表示，錢下來了就要快落地，地是很重要的要素，為滿足項目用地合理需求，將加大建設用地的合理供給。
如何加大供給？主要是兩個渠道，一是改革增量土地的配置方式，二是加大存量土地的盤活力度。
“總的來看，通過改革增量的配置方式，加大存量的盤活力度，能夠滿足復工復產(chǎn)、重大投資項目合理的用地需求。”劉國洪稱。
存量土地規(guī)模較大：地方是否缺地？
過去數(shù)年間，國內(nèi)每年批準新增建設用地計劃大約在500萬~600萬畝之間，如果加上對過往存量土地的利用，每年國內(nèi)城市實際供應建設用地總量多在700萬~1000萬畝之間。
存量土地還有多少，從數(shù)據(jù)上看較為驚人。
劉國洪透露，從目前掌握情況看，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬畝，“應該說存量盤活還有比較大的潛力”。
而2019年全國安排的新增建設用地計劃總量是500萬畝，換言之，2017年前的存量土地就已夠地方政府使用兩三年。
所謂批而未供土地，主要是指依法已經(jīng)國務院或省級人民政府批準土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，而未供應出去的土地。
為何會出現(xiàn)批而未供的情況？從實際操作層面看，批而未供包括兩類情形，一是批而未征，即地塊已經(jīng)被批準征收了，但由于諸多原因?qū)е挛茨軐嵤┱鞯夭疬w，也就無法進入供地這一環(huán)節(jié)。
另一種情形是征而未供，即土地已經(jīng)征收或進行了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，但由于建設單位本身因市場環(huán)境影響、企業(yè)投資意向變化等因素，原定項目不能繼續(xù)推進；或當?shù)卣畢^(qū)域發(fā)展方向、城市規(guī)劃等進行了調(diào)整，涉及地塊不能再供應給原定建設單位。這兩類因素也會導致出現(xiàn)土地無法供應的情況。
批而未供土地的大量存在和閑置，實際上是一種對土地資源的嚴重浪費。與此同時，一些地方政府近年來還時常訴苦缺少土地指標，與之形成鮮明對比。
“一味地追求增量，忽視存量，是土地利用和管理當中比較突出的問題。近兩年，我們高度重視存量的盤活，建立起安排增量必須要和盤活存量掛鉤的機制。”劉國洪說。
說易行難，存量之所以會積累到如此龐大的數(shù)量，本身就說明這些土地處置有很大難度（可能涉及征地拆遷等問題），加之地方每年都能獲得定量的新增土地指標，也就沒有去解決批而未供土地的動力和壓力。
要想推動地方盤活存量，一個辦法是與增量掛鉤。簡單來說，就是胡蘿卜和大棒，如果不改存量，那就減少增量供應，如果存量化解好，那就增加增量供應。這對地方而言，壓力和誘惑并存。
2014年，原國土資源部出臺的《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》，明確對近5年平均供地率小于60%的市縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標。
2018年，自然資源部針對“批而未供”問題出臺《關(guān)于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，大力推進土地利用計劃“增存掛鉤”。要把批而未供和閑置土地數(shù)量作為重要測算指標，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設用地計劃安排。
具體來看，明確各地區(qū)處置批而未供和閑置土地具體任務和獎懲要求，對兩項任務均完成的省份，國家安排下一年度計劃時，將在因素法測算結(jié)果基礎上，再獎勵10%新增建設用地計劃指標；任一項任務未完成的，核減20%新增建設用地計劃指標。
這一做法效果如何？
劉國洪提供了兩組數(shù)據(jù)：2018年消化處置2015年以前已經(jīng)批而沒有供應以及閑置的土地分別是360多萬畝和80多萬畝；2019年消化處置2016年以前已經(jīng)批出去但沒有供應和閑置的土地，也是360萬畝和80多萬畝，兩年共計將近900萬畝，相當于2019年全國安排的新增建設用地計劃總量500萬畝的1.8倍。
此外，如其所述，2017年以前批而未供的土地大概還有1450萬畝，存量土地的挖潛空間還很大。
深層次改革：土地指標供應方式謀變
存量土地的大量存在，除了前述直接原因，更深層次的因素還在于土地利用計劃制訂本身就較為粗放，難言精準。
過往部委（現(xiàn)自然資源部，以前則是國土資源部）在制訂各省級土地利用年度計劃時，主要參照的是各地歷史數(shù)據(jù)，再根據(jù)當?shù)鼗ㄍ顿Y額度、GDP指標和人口指標等多項指標進行微幅調(diào)整。
這種結(jié)果會與實際用地情況有出入。比如有些地區(qū)近年經(jīng)濟發(fā)展速度較快，土地需求增加較多，但土地指標的增幅跟不上經(jīng)濟發(fā)展速度。而有的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度慢下來了，建設項目少了，而土地供應卻沒有相應調(diào)減，進而造成了大量存量土地的出現(xiàn)。
“在全國人大確定年度土地利用計劃的總盤子以后，以往我們采取因素法，把計劃指標分配給各省區(qū)市來安排，在執(zhí)行過程中，容易出現(xiàn)計劃指標分配和項目用地需求不匹配的問題。”劉國洪說。
為滿足項目用地合理需求，自然資源部今年計劃改革土地利用計劃管理，精準投放增量。
劉國洪表示，今年開始，我們?nèi)∠蛩胤ǚ峙?，改為土地要素、計劃指標跟著項目走，以真實有效的項目落地作為配置計劃的依?jù)，只要是實實在在有效的項目，符合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和用地定額標準就給配計劃指標。通過這一改革，增量的安排上能夠做到更精準、更有效。
對于這項改革思路，浙江大學暨浙江省公共政策研究院研究員楊遴杰認為，改革土地計劃管理方式，不再采取因素法分解指標，實行土地要素支撐跟著項目走，總量指標完全可以滿足需求。
“指標跟項目走，跟人的流動走，發(fā)展好的地方用地就保證供應，避免由于供地不足影響地方項目落地。”楊遴杰認為，這個思路與自然資源部近年來一直提倡的土地供應與城市人口增加、與單位用地產(chǎn)出增加相掛鉤的說法吻合，確保指標向發(fā)展較快的城市傾斜。
對于這個改革方向，業(yè)界也存在一些擔憂，比如，在實際執(zhí)行上，可能出現(xiàn)地方項目虛報數(shù)量進而爭取更多土地指標的情況，從過往經(jīng)歷看，不少地方每年年初推出的建設項目數(shù)量都很龐大，但隨著時間推移，有不少項目就沒有了下文，不了了之。
對此問題，楊遴杰對第一財經(jīng)表示，地方上每年新增投資規(guī)模、基礎設施建設項目較好確定，國家重點項目另走渠道，地方重點項目也會提前就有計劃，至于房地產(chǎn)開發(fā)用地這種，主要看地方政府計劃供應量。其實不好計劃的是一些小的企業(yè)投資項目，怎么處理這個問題有賴于政策上的進一步細化規(guī)定。
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