戶籍管理制度改革的重點，已經從原來的調節(jié)城鄉(xiāng)關系轉化為破解地區(qū)之間的矛盾。傳統(tǒng)的改革思路已經不符合當前人口流動空間結構變化的特征，也不符合現(xiàn)實中人口遷徙和落戶之間矛盾焦點所在。

文 | 李鐵

長期以來，中國制定戶籍管理制度改革政策的依據(jù)是城市規(guī)模和等級。

例如在上世紀80年代的中央文件中就提出，允許農民自理口糧到小城鎮(zhèn)經商辦企業(yè)。本世紀初，在中共中央、國務院出臺的《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干指導意見》中就明確，“凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農民，均可根據(jù)本人意愿轉為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策”，縣以下（包括縣級市）農民進城落戶的限制得以放開。之后，在國務院及有關部門進一步放開農民進城落戶的相關政策中，農民進城落戶限制逐步從縣一級放開，發(fā)展到地市一級放開。

而在今年國家發(fā)改委印發(fā)的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》中，則提出“在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎上，城區(qū)常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。”等等。但從戶改推進的地方實踐來看，在中西部人口流出地區(qū)，再按照所謂行政等級或者人口規(guī)模來確定放寬放開落戶限制的政策，其實已經沒有太大的意義。除了少數(shù)省會城市之外，中西部地區(qū)絕大部分城市解決農民進城落戶問題的政策都十分寬松。已經不是要不要給農民在就業(yè)地進城落戶的問題，而是外來務工就業(yè)的農民想不想在就業(yè)地進城落戶的問題。畢竟作為外來務工人員，他們還要考慮如何解決家鄉(xiāng)的諸多問題，比如老人養(yǎng)老問題，再如村里的宅基地和承包地如何處理等問題，還有就是子女教育是否能在就業(yè)地得到保障等問題。

如此看來，其實城市規(guī)模和等級對于落戶的限制已經不是十分重要了。

傳統(tǒng)戶改思路已落后于現(xiàn)實

但是在人口流入地，無論外來人口是城鎮(zhèn)間流動人口，還是農業(yè)轉移人口，如果數(shù)量達到了一定的規(guī)模，或者是占比超過了當?shù)厝丝诙纬闪说箳?，那么即使流入地是村?zhèn)，也無法解決大量外來務工人員落戶的問題，或者說從根本上就不愿意接收大量外來人口落戶。這是普遍存在的問題。

因此，即使中央制定的政策，明確要求除個別直轄市之外的幾乎所有不同等級和不同規(guī)模的城市，都要逐步放開和放寬落戶的限制，但是在這些人口流入地區(qū)的任何等級的城鎮(zhèn)，都沒有得到貫徹落實。

顯然，政策研究者忽視了一個十分重要的現(xiàn)實，就是戶籍管理制度改革的重點，應該從原來的破解城鄉(xiāng)關系轉化為解決地區(qū)之間的矛盾。傳統(tǒng)的改革思路，從最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府過渡到更高等級的城市，逐步放開放寬城鄉(xiāng)人口落戶的限制，已經不符合當前人口流動空間結構變化的特征，也不符合現(xiàn)實中人口遷徙和落戶之間矛盾焦點所在。

為什么戶改的重點已經從單純的不同等級規(guī)模的城市轉變?yōu)槿丝诹魅氲貐^(qū)？原因很簡單，現(xiàn)實中不愿意解決落戶問題的城市幾乎都是人口流入城市。

例如，個別超大城市，如北京和上海，常住外來人口占比分別約為三分之一、五分之二，人口規(guī)模則分別達到了765萬人和976萬人。如此龐大的外來人口數(shù)量，哪怕是只解決其中的一部分，對當?shù)氐墓卜罩С鲆矔砭薮蟮膲毫?，比如教育支出和未來社保支出等。更重要的是，哪怕解決了其中10%的外來人口落戶問題，不僅僅涉及到按城市原有戶籍人口平攤的公共服務財政支出費用會減少，而且這些人口的進入會影響到當?shù)氐母呖济~分配，對一些戶籍家庭來說可算是百分之百的損失。

在這幾個超大城市，不僅是主城區(qū)，即使是下轄的縣區(qū)和建制鎮(zhèn)同樣也不愿意解決外來人口落戶問題。因為中國的城市公共服務政策是延伸到轄區(qū)內的，因此直接影響到轄區(qū)內的城鎮(zhèn)戶籍居民也會因為外來人口落戶數(shù)量的增加，而感受到自身公共服務福利的損失。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看到，長三角和珠三角的城市規(guī)模都很大，動輒500萬人或者是近千萬人。其實，這些城市的常住人口中有大量是外來人口。如東莞外來人口是本地戶籍人口的近4倍，而深圳常住非戶籍人口是常住戶籍人口的2倍。

從空間上看，這些城市的主城區(qū)人口并不多，但是外來人口就業(yè)的空間基本上是在轄區(qū)的建制鎮(zhèn)甚至是村莊里，使得這些區(qū)域的外來人口與本地人口嚴重倒掛，而且數(shù)量巨大。如果在這些地方進行戶改，會從根本上改變當?shù)氐纳鐣徒洕Y構，并直接影響到當?shù)貞艏用竦睦?。當然也會在當?shù)匾l(fā)強大的社會阻力。

最典型的例子是長三角著名的江陰市華西村，本村人口只2000人左右，后來被合并管理的周邊20個村的人口達數(shù)萬人，而在這里就業(yè)的外來人口最高曾達到十幾萬。外來人口數(shù)量相當于華西村民的十幾倍，甚至是享受核心福利的原村民的幾十倍。如果在這里進行戶籍制度改革，影響到的不僅僅是所有戶籍居民的福利，而且還會改變村莊長期賴以維系的社會治理結構，甚至是福利分配體系。因此，在這樣的地方實行戶籍管理制度改革，面臨的阻力十分巨大。

類似的例子不勝枚舉。這也說明了，目前戶籍管理制度改革的重點，已經從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)矛盾轉化為本地人口和外來人口的矛盾。而這些矛盾的積累則是由于外來人口的大量增加使得利益結構嚴重固化，導致改革難度大幅度增加。正是由于這些矛盾的存在以及利益結構固化所形成的社會壓力，導致中央和國務院以及有關部門出臺的一系列政策難以落實，只能停留在紙面上。即使是出臺了一些政策，也不是按照中央和國務院的要求，討論如何放開或者放寬落戶限制的問題，而是通過制定所謂居住證積分落戶政策，反而提高了落戶的限制性條件，增加了落戶的難度。

如何化解矛盾？

如何化解這些矛盾，使得有關政策能夠得到貫徹落實，并在穩(wěn)步推進戶籍管理制度改革的基礎上，逐步擴大落戶的人群？

首先，應該注意調整政策的力度，針對當前人口流入地區(qū)的現(xiàn)狀，針對性的制定過渡政策。例如，是否先解決那些在城市已經達到一定就業(yè)年限和穩(wěn)定居住的外來人口落戶。這不僅需要中央層面出臺強制性政策措施——否則政策無法推進，而且就業(yè)年限和穩(wěn)定居住的條件到底如何來界定，可能也需要各級城鎮(zhèn)政府根據(jù)實際情況來判斷，但是不能繼續(xù)采取強化控制的方法，而是要有較大幅度的解決力度。這些方面有關部門應該提出明確的要求。

從促進經濟增長、刺激投資、釋放消費潛力方面，落實戶籍管理制度改革的政策可能也要考慮中央是否要給以政策支持，給什么樣的政策支持，以便通過利益誘導來調動人口流入地區(qū)在放開落戶限制上的積極性。畢竟給外來人口落戶既涉及到財政和投入的重大利益，也涉及到中央對地方政策支持的利益結構調整，例如教育資源和其他公共資源的投入問題。

對于人口流入地區(qū)的各級城鎮(zhèn)政府，如何化解可能產生的各類矛盾和社會問題，需要用更為積極的眼光去考慮，而不能僅僅看短期的財政平衡等問題。

例如，外來人口對于改變當?shù)厝丝诮Y構，增加城市發(fā)展活力方面的積極作用；人口的增長促進服務業(yè)就業(yè)，激活因人口增長下降而可能閑置的教育資源和公共服務資源；增加人口落戶后，新增人口會帶動消費和投資，釋放當?shù)亟洕l(fā)展的潛力等。

對于如何切斷流入人口和流出地方面各種復雜的經濟關系，中央政府可以在承包地和宅基地改革方面采取更為積極的措施，促進土地流轉和農村集體經濟組織財產關系的變革，釋放外來人口留在家鄉(xiāng)的資產變現(xiàn)活力，使其轉化為外來人口在就業(yè)地落戶所需要的租賃或購買住房以及穩(wěn)定生活的資金等。

如果明確了戶改重點從原來的等級加規(guī)模的城市轉化為人口流入地，并且根據(jù)外來人口占比和絕對數(shù)量等，制定新的更加可操作的政策，在一些城鎮(zhèn)進行探索和實踐，并賦予地方城市政府改革和實踐的權力，那么長期懸而不落實的戶籍管理制度改革政策必將會得到落實，而且會取得實效，對激活經濟增長潛力將發(fā)揮更為重要的作用。