房地產(chǎn)稅立法進(jìn)一步加速。

9月7日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃（共116件）公布，房地產(chǎn)稅法列入第一類(lèi)項(xiàng)目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”—這意味著，未來(lái)五年內(nèi)，房地產(chǎn)稅法或?qū)⑻嵴?qǐng)人大常委會(huì)審議。

“對(duì)于列入立法規(guī)劃一類(lèi)的立法項(xiàng)目，原則上應(yīng)當(dāng)在五年內(nèi)提請(qǐng)審議，因情況發(fā)生新變化確實(shí)難以按計(jì)劃提請(qǐng)審議或需要作出調(diào)整的，有關(guān)方面要向全國(guó)人大常委會(huì)作出書(shū)面說(shuō)明。”全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)強(qiáng)調(diào)，房地產(chǎn)稅立法將會(huì)著力研究立法中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，力爭(zhēng)把重大問(wèn)題、重大分歧解決在起草工作階段。

這是今年以來(lái)官方第八次提房地產(chǎn)稅。早在2013年底，十八屆三中全會(huì)就提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。2016年，房地產(chǎn)稅法被列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃第一類(lèi)項(xiàng)目中，但任期內(nèi)沒(méi)有提交一審。今年以來(lái)，從國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大到相關(guān)主管部門(mén)的持續(xù)公開(kāi)表態(tài)，被外界普遍認(rèn)為是加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法的信號(hào)。

“房地產(chǎn)稅可能在各方推動(dòng)下加快進(jìn)程，但其中各個(gè)難題如土地出讓金和房地產(chǎn)稅之間的關(guān)系，應(yīng)該妥善處理。”中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、新時(shí)代財(cái)稅法治研究院院長(zhǎng)劉劍文教授在接受時(shí)代周報(bào)記者專訪時(shí)指出。

房地產(chǎn)稅2020年前后出臺(tái)

時(shí)代周報(bào)：1986年下半年，中央政府出臺(tái)《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，并在1987年實(shí)施。已經(jīng)開(kāi)征的“房產(chǎn)稅”和將要開(kāi)征的“房地產(chǎn)稅”，一字之差，具體差異體現(xiàn)在哪些方面？

劉劍文：1986年開(kāi)征房產(chǎn)稅、頒布房產(chǎn)稅暫行條例，征收對(duì)象主要是城市里的房產(chǎn)，按照租金和房產(chǎn)余值兩種途徑征收。即將開(kāi)征的房地產(chǎn)稅多了個(gè)“地”字，實(shí)際上是一個(gè)新稅。房產(chǎn)稅是房地產(chǎn)稅的一個(gè)組成部分，兩者都涉及對(duì)房產(chǎn)征稅的問(wèn)題，但房產(chǎn)稅沒(méi)有考慮土地的所有權(quán)問(wèn)題，只對(duì)房屋征稅，房地產(chǎn)稅則將房屋和土地合并征稅。

從全國(guó)人大常委會(huì)剛剛公布的未來(lái)五年的立法規(guī)劃來(lái)看，我個(gè)人理解，一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅。未來(lái)的房地產(chǎn)稅會(huì)將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅及土地增值稅三種稅合并在一起征收。

時(shí)代周報(bào)：預(yù)計(jì)房地產(chǎn)稅何時(shí)出臺(tái)？

劉劍文：目前關(guān)于房地產(chǎn)稅的討論，已經(jīng)不是要不要開(kāi)征的問(wèn)題，而是什么時(shí)候開(kāi)征、如何開(kāi)征的問(wèn)題。今年3月份到2023年3月是五年規(guī)劃時(shí)間，房地產(chǎn)稅要出臺(tái)，中間還包括立法程序，需要一個(gè)過(guò)程。我個(gè)人認(rèn)為還需要兩三年的時(shí)間，大概2020年前后會(huì)真正落地。

其實(shí)房地產(chǎn)稅法什么時(shí)候落地，并不是最重要的。重要的是怎么推動(dòng)房地產(chǎn)稅的良法善治，這才是最需要追求的。

時(shí)代周報(bào)：在你看來(lái)，房地產(chǎn)稅將以怎樣的方式出臺(tái)？上海、重慶率先升級(jí)，然后全國(guó)推廣？

劉劍文：按照中央的部署和安排，房地產(chǎn)稅法未來(lái)肯定不會(huì)采用上海和重慶率先試點(diǎn)的模式。十八屆三中全會(huì)的決定說(shuō)得很清楚，房地產(chǎn)稅要先立法后改革。改革應(yīng)該在法治框架下進(jìn)行，所以我國(guó)未來(lái)應(yīng)該會(huì)先制定一部房地產(chǎn)稅法，通過(guò)法律促進(jìn)改革、推動(dòng)改革。

時(shí)代周報(bào)：此前，上海和重慶針對(duì)個(gè)人住房保有環(huán)節(jié)征收試點(diǎn)房產(chǎn)稅并未激起太大波浪，對(duì)房?jī)r(jià)的影響幾乎可以忽略不計(jì)。為何會(huì)出現(xiàn)這種結(jié)果？

劉劍文：改革試點(diǎn)，當(dāng)然要看試點(diǎn)過(guò)程中社會(huì)的反應(yīng)，試點(diǎn)實(shí)際效果有多大，這需要政府、有關(guān)部門(mén)及社會(huì)去評(píng)估。上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)的積極意義在于，為未來(lái)房地產(chǎn)稅改革過(guò)程中是不是要采納兩地模式，提供了一種積極的思考方式。

允許合理扣除是關(guān)鍵

時(shí)代周報(bào)：我國(guó)出臺(tái)房地產(chǎn)稅法的總體思路是“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”。目前國(guó)際上多數(shù)國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)稅采取的是普遍征收的原則，我國(guó)是否具備普遍征稅的條件？

劉劍文：首先我們要理解“普遍征收”這個(gè)概念，是不是所有的房子都要納稅？其實(shí)把所有房產(chǎn)都納入這個(gè)范圍并且允許合理扣除的話，實(shí)際上也是普遍征收的意思。

從我國(guó)未來(lái)房地產(chǎn)稅法出臺(tái)的路徑和思路來(lái)看，我認(rèn)為房地產(chǎn)稅的征稅范圍不會(huì)包括所有房產(chǎn)：第一，從現(xiàn)有條件看，農(nóng)村房地不適合納入房地產(chǎn)稅征收范圍；第二，考慮到人民的生存權(quán)和居住權(quán)問(wèn)題，私人擁有的房屋應(yīng)該允許合理扣除。很多國(guó)家在征收房地產(chǎn)稅時(shí)，都允許合理扣除，比如扣除多少平方米、人均多少面積不征稅等。

時(shí)代周報(bào)：有專家建議，我國(guó)房地產(chǎn)稅征收對(duì)象要限制在高端多套房政策持有者；更有甚者建議，房地產(chǎn)稅應(yīng)該針對(duì)富人征收，征上來(lái)后補(bǔ)貼中低收入者的住房剛需。這種建議合理嗎？

劉劍文：有一定道理。但必須明確，將征收對(duì)象限制在高端房、多套房的標(biāo)準(zhǔn)是什么。征收房地產(chǎn)稅的關(guān)鍵，還是前面我所提到的，要允許合理扣除。

時(shí)代周報(bào)：關(guān)于房地產(chǎn)稅率，有輿論觀點(diǎn)認(rèn)為，0.5%這一中位數(shù)可能是最佳選擇。你認(rèn)為多少稅率較為合適？

劉劍文：房地產(chǎn)稅剛開(kāi)始征收的時(shí)候，應(yīng)該考慮中國(guó)的實(shí)際情況，考慮每個(gè)家庭以及社會(huì)的承受力，稅率不宜過(guò)高，保持低稅率，很多國(guó)家征收房地產(chǎn)稅都是這么做的。至于具體稅率是多少，要由決策部門(mén)定奪，我們預(yù)測(cè)太多沒(méi)有實(shí)際意義。

時(shí)代周報(bào)：房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計(jì)，涉及的不只是這一稅種下的具體問(wèn)題，還有一系列配套的制度改革。房地產(chǎn)稅開(kāi)征前，還有哪些配套政策需要考量？

劉劍文：制定房地產(chǎn)稅法、征收房地產(chǎn)稅，不是孤立事件。開(kāi)征的基礎(chǔ)條件是需要很多配套制度的配合：第一，不動(dòng)產(chǎn)登記制度。要準(zhǔn)確掌握全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)的基礎(chǔ)信息和資料，否則將沒(méi)有制定房地產(chǎn)稅法的依據(jù)；第二，房地產(chǎn)稅的評(píng)估制度。房地產(chǎn)稅涉及市場(chǎng)的評(píng)估價(jià)格，誰(shuí)來(lái)評(píng)估？如何評(píng)估？如果評(píng)估不合格怎么解決？房地產(chǎn)評(píng)估屬于資產(chǎn)評(píng)估法的內(nèi)容，資產(chǎn)評(píng)估法的出臺(tái)為房地產(chǎn)稅開(kāi)征提供了基礎(chǔ)；第三，稅收救濟(jì)制度，房地產(chǎn)跟納稅人的利益直接相關(guān)，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人之間發(fā)生爭(zhēng)議，又該如何解決？

時(shí)代周報(bào)：目前，我國(guó)對(duì)房產(chǎn)征收的稅主要是集中于流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，一般有城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、契稅、印花稅、所得稅5種，如果再在保有環(huán)節(jié)征收房地產(chǎn)稅，會(huì)造成重復(fù)征稅的情況。應(yīng)該如何處理土地出讓金和房地產(chǎn)稅之間可能存在的重復(fù)征稅的問(wèn)題？

劉劍文：關(guān)于重復(fù)征稅的問(wèn)題，在不同的環(huán)節(jié)有不同的考慮。重復(fù)征稅的制度設(shè)計(jì)，很多時(shí)候難以避免。開(kāi)征房地產(chǎn)稅，必定會(huì)涉及一些稅和費(fèi)的整體清理問(wèn)題，未來(lái)肯定會(huì)合并相關(guān)稅種，取消一些稅費(fèi)，最終統(tǒng)一到房地產(chǎn)稅一起征收。

至于如何協(xié)調(diào)房地產(chǎn)稅跟土地出讓金的關(guān)系，有兩種模式可供選擇。第一種：把土地出讓金直接并到房地產(chǎn)稅；第二種，兩者依然并行，但降低土地出讓金。

主要功能是籌集財(cái)政收入

時(shí)代周報(bào)：政府多次強(qiáng)調(diào)要建立有助于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。房地產(chǎn)稅是否屬房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的一部分？在控制房?jī)r(jià)方面將起到多大作用？

劉劍文：房地產(chǎn)稅當(dāng)然是房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的一部分，但并不是唯一。有一個(gè)問(wèn)題必須弄清楚，很多人都將房地產(chǎn)稅看作抑制房?jī)r(jià)的唯一手段，這種想法是不對(duì)的，這是房地產(chǎn)稅難以承載的功能。房產(chǎn)價(jià)格不是由稅收決定的，本質(zhì)上看是市場(chǎng)的供求關(guān)系決定的，還受到國(guó)家金融政策、房產(chǎn)調(diào)控政策的影響，因此將房地產(chǎn)稅與房產(chǎn)價(jià)格過(guò)度聯(lián)系并不妥當(dāng)。

時(shí)代周報(bào)：2018年全國(guó)兩會(huì)上，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌總結(jié)房地產(chǎn)稅的作用時(shí)表示：“房地產(chǎn)稅主要是調(diào)節(jié)收入分配，特別是個(gè)人財(cái)富的集聚，起到促進(jìn)社會(huì)公平的作用。同時(shí)籌集財(cái)政收入，用來(lái)滿足政府提供公共服務(wù)的需求。”房地產(chǎn)稅出臺(tái)是否真正能夠調(diào)節(jié)收入分配？

劉劍文：不管在國(guó)外還是國(guó)內(nèi)，國(guó)家開(kāi)征房產(chǎn)稅的一個(gè)重要目的是什么？籌集財(cái)政收入。這是房地產(chǎn)稅最主要的功能。調(diào)控房?jī)r(jià)或調(diào)節(jié)收入分配，都只是房地產(chǎn)稅輔助的、附帶的、次要的功能。在某一個(gè)特定時(shí)期，房地產(chǎn)稅可能會(huì)對(duì)調(diào)控房?jī)r(jià)有一定作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這不是它的主要功能。

特別是現(xiàn)在，我國(guó)為什么要準(zhǔn)備開(kāi)征房地產(chǎn)稅？一個(gè)很重要的原因就是，營(yíng)改增之后，營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，地方稅收收入支柱的消失，使地方主體稅種的重建成為必然。未來(lái)地方的財(cái)政收入來(lái)源靠什么？開(kāi)征房地產(chǎn)稅。不要將房地產(chǎn)稅看成是能夠解決所有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的靈丹妙藥，這沒(méi)有回歸到房地產(chǎn)稅的本質(zhì)。