截至目前，沒有人能說清中國490多萬個村組中存在多少資產(chǎn)。賬面的不清給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尤其是集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)村的后續(xù)改革帶來諸多阻礙。農(nóng)業(yè)主管部門推行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，正在解決這一歷史問題。

農(nóng)村改革中的清產(chǎn)核資是對農(nóng)村集體進(jìn)行的“清查財(cái)產(chǎn)、核定資金”，被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部定義為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的第一場硬仗。面對歷史關(guān)系復(fù)雜、數(shù)量和權(quán)屬均未理清的農(nóng)村資產(chǎn)，這項(xiàng)工作開始的一年半中，各級財(cái)政投入已達(dá)12.4億元。

建立在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上的集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份量化，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的另一項(xiàng)重要內(nèi)容。農(nóng)村集體資產(chǎn)包括三類：農(nóng)民集體所有的土地、森林等資源性資產(chǎn)；用于經(jīng)營的房屋、建筑物、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)；用于公共服務(wù)的非經(jīng)營性資產(chǎn)。其中，經(jīng)營性資產(chǎn)的股份改革，是推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有效手段。

根據(jù)決策層的時間安排，2017年全面啟動的清產(chǎn)核資工作，到2019年底前基本完成；2015年開始試點(diǎn)的股份權(quán)能改革2021年完成。從現(xiàn)階段的改革成果和時間安排來看，這兩項(xiàng)改革均已到達(dá)中場階段。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長、中央農(nóng)辦副主任韓俊在6月19日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布會上表示，農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的兩大重點(diǎn)任務(wù)。2016年底，全國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額3.1萬億元，村均555.4萬元。但仍存在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛置、賬目不清、分配不公開、管理不透明，導(dǎo)致集體資產(chǎn)被挪用、侵吞、貪占的現(xiàn)象。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，“清產(chǎn)核資面臨的主要困難是因?yàn)闅v史原因造成的產(chǎn)權(quán)歸屬不清。哪些是集體的，哪些是村民的，集體資產(chǎn)是屬于哪個集體需要界定清楚。比如在人民公社時期，公社用鄉(xiāng)村的土地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，后來企業(yè)倒閉，閑置的工廠屬于原來的老百姓(77.990, 3.50, 4.70%)，還是歸現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)府所有，較難確定。”

中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所研究員夏英認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大需要一部專門的法律。目前大部分的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍是“政社合一”，村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織是一套班子兩個牌子，這和農(nóng)村改革的目標(biāo)是不一致的。2017年修改后的民法通則指出，集體經(jīng)濟(jì)是特殊法人，實(shí)際上依據(jù)這一條就可以做專門立法。但是這個過程會比較漫長，最近的5年的立法規(guī)劃尚未提出。

清產(chǎn)核資

按照主管部門的安排，清產(chǎn)核資工作從2017年開始分步推進(jìn)。九部門去年印發(fā)的《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》，給出清產(chǎn)核資“三步曲”。最終到2019年12月底前，將組織開展監(jiān)督檢查和成果驗(yàn)收。今年3月，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作推進(jìn)會，再次做出新的部署。

韓俊在前述發(fā)布會上表示，搞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，首先要搞清楚集體家底有多少，到底有多少資產(chǎn)，這些資產(chǎn)歸屬誰。這個問題不搞清楚，集體產(chǎn)權(quán)制度改革就無法向前推進(jìn)，也會引發(fā)很多矛盾。

夏英接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時說，清產(chǎn)核資是整個產(chǎn)權(quán)制度改革前端的基礎(chǔ)性工作之一。農(nóng)村的經(jīng)營性資產(chǎn)、不產(chǎn)生收益的公益性資產(chǎn)、還有資源型資產(chǎn)，需要按照不同類別去清算核查，此外清產(chǎn)核資還有一個功能是可以把基層的債權(quán)債務(wù)核實(shí)清楚。

實(shí)際上，2016年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》就提到，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。時任農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，從全面深化農(nóng)村改革的大布局來講，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可以說是繼農(nóng)村土地“三權(quán)分置”重大制度創(chuàng)新之后，中央部署的又一項(xiàng)管長遠(yuǎn)、管全局的重大改革。

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，2016年底，全國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額3.1萬億元，村均555.4萬元。一些大城市的城郊村賬面資產(chǎn)可能是2千萬，如果評估土地可能就是數(shù)億資產(chǎn)。但韓俊表示，集體資產(chǎn)被挪用、侵吞、貪占的現(xiàn)象時有發(fā)生。

夏英認(rèn)為，集體資產(chǎn)的核查面臨三個困難。一是技術(shù)層面的問題，比如集體資產(chǎn)是否作假，怎樣去鑒定；二是成本問題，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的村集體找第三方或者中介機(jī)構(gòu)評估會產(chǎn)生費(fèi)用成本；其次基層阻力，集體經(jīng)濟(jì)賬目透明的地方阻力小一些，如果過去長期管理不善，甚至產(chǎn)生大量債務(wù)，需要追責(zé)的情況下，村集體的管理人員會產(chǎn)生抵觸心理。這些都是需要通過財(cái)政、管理等手段去解決的。

產(chǎn)權(quán)界定問題得到了決策層的回應(yīng)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇在前述發(fā)布會上說，對集體資產(chǎn)所有權(quán)有爭議的，除法律、法規(guī)已有規(guī)定的外，可以協(xié)商解決；協(xié)商不成的，可列為待界定資產(chǎn)，也可通過仲裁或司法程序解決。在清產(chǎn)核資過程中，要同步加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，不能造成集體資產(chǎn)邊清邊流、邊查邊失的局面。

資產(chǎn)折股

作為集體資產(chǎn)的重要一環(huán)，經(jīng)營性資產(chǎn)的股份改革也在同步推進(jìn)。早在2015年，主管部門即部署在29個縣開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，經(jīng)過3年試點(diǎn)探索，各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)已經(jīng)全部完成。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，29個試點(diǎn)縣共清查核實(shí)集體資產(chǎn)1125.6億元，確認(rèn)集體成員918.8萬人；共有13905個村組完成改革，量化集體資產(chǎn)879億元，累計(jì)股金分紅183.9億元。

夏英接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)采訪時說，清產(chǎn)核資和經(jīng)營性資產(chǎn)股份化是遞進(jìn)的關(guān)系。清產(chǎn)核資是把資產(chǎn)摸清，股份權(quán)能是將資產(chǎn)量化到合格的成員身上。假設(shè)成員身份已經(jīng)確認(rèn)，就可以進(jìn)行按股份量化匹配。成員的股份權(quán)能包括占有、收益、抵押、流轉(zhuǎn)等六項(xiàng)權(quán)能，這些權(quán)能通過財(cái)產(chǎn)收益的增加來提高農(nóng)民收入。

這一改革的進(jìn)程在迅速擴(kuò)大。2017年農(nóng)業(yè)主管部門增加100個縣拓展改革試點(diǎn)，今年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已發(fā)文確定吉林、江蘇、山東3個省開展整省試點(diǎn)，河北石家莊市等50個地市開展整市試點(diǎn)，天津市武清區(qū)等150個縣開展整縣試點(diǎn)，目前中央試點(diǎn)單位共涉及1000個縣左右，約占全國總數(shù)的1/3。

盡管2015年第一批試點(diǎn)地區(qū)已累計(jì)股金分紅183.9億元，但集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還面臨一些問題。經(jīng)過多年的發(fā)展，中國現(xiàn)在共有23.8萬個村、75.9萬個村民小組建立了集體經(jīng)濟(jì)組織，占總村數(shù)的40.7%，村民小組占比超過15%。但集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位確定，目前沒有一部關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的法律。

直到2017年，農(nóng)業(yè)主管部門提出要落實(shí)好“現(xiàn)階段可由縣級以上地方政府主管部門負(fù)責(zé)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放組織登記證書”的要求，全面開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作。集體經(jīng)濟(jì)組織的市場主體地位才在全國范圍內(nèi)開始逐步鋪開。

夏英說，集體經(jīng)濟(jì)組織的市場登記目前處于地方落實(shí)階段。具體的解決方式是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部賦予集體經(jīng)濟(jì)組織18位數(shù)的社會機(jī)構(gòu)組織代碼，國家機(jī)構(gòu)給各地配置數(shù)量。集體經(jīng)濟(jì)組織取得代碼以后，不需要去工商部門登記，一樣可以以市場主體從事市場活動。目前組織代碼已經(jīng)發(fā)放到部分地區(qū)，但全面鋪開還需要一個過程。

除了承認(rèn)市場地位的登記證書，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尚缺少專門的法律界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的特殊性在于，它不同于公司企業(yè)，也不同于農(nóng)民專業(yè)合作組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能破產(chǎn)、倒閉，股權(quán)只能在內(nèi)部流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場競爭越來越頻繁，對專門立法的需求也越來越迫切。“目前的集體經(jīng)濟(jì)組織大部分是村委會在管理，實(shí)際上村委會是農(nóng)民自治組織，行使行政權(quán)；集體經(jīng)濟(jì)組織是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織，需要有獨(dú)立的賬面和市場地位，現(xiàn)在的改革要求是兩者盡量分開運(yùn)行。如果沒有相關(guān)法律，只靠政策指導(dǎo)，很多部門的力度執(zhí)行起來不一樣，所以集體經(jīng)濟(jì)組織迫切需要有一個專門的法律。”夏英告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全國農(nóng)村集體資產(chǎn)總額是3.1萬億元（不包括土地等資源性資產(chǎn)）。在統(tǒng)計(jì)的55.9萬個村中，經(jīng)營收益5萬元以上的村達(dá)到14萬個，占總數(shù)的1/4。集體沒有經(jīng)營收益或者經(jīng)營收益在5萬元以下的村有41.8萬個，占總數(shù)的74.9%。每年集體經(jīng)營收益在5萬元以下或者沒有收益的村占比達(dá)到74.9%。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，現(xiàn)在絕大部分集體經(jīng)濟(jì)是通過收租金的方式來經(jīng)營，村民通過分配租金的方式獲得收益。集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份改革是防止少數(shù)人侵吞集體資產(chǎn)的一種好的選擇，不過最終結(jié)果還是要看經(jīng)營過程是否能取得效益，防止被少數(shù)人操控。