新興工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，一個健康的住房制度應具備兩大功能：保障性功能與財產(chǎn)性功能。作為前者，政府能為中低收入家庭提供基本住房服務，緩解轉(zhuǎn)型社會的居住痛點。作為后者，住房作為家庭的重要資產(chǎn)，伴隨經(jīng)濟增長應具有一定的增值功能，新興國家因此逐漸形成龐大而穩(wěn)定的中等收入群體，他們成了社會穩(wěn)定和諧的中堅力量。由于當前我國的住房產(chǎn)權(quán)制度三軌并行，這兩大功能并沒有完全發(fā)揮好。因此，需要從供給側(cè)推進住房產(chǎn)權(quán)制度的改革。

從產(chǎn)權(quán)角度劃分，我國目前城鎮(zhèn)住房有產(chǎn)權(quán)類住房、不完整產(chǎn)權(quán)類住房、保障類住房等三大類。產(chǎn)權(quán)類住房是指具有分戶的不動產(chǎn)登記證書，可以落戶和交易的住房，包括普通商品房、限價商品房、自住商品房等。這類住房的產(chǎn)權(quán)最清晰，交易性和流動性最強，是當下我國房地產(chǎn)市場的主體。不完整產(chǎn)權(quán)類住房以新建租賃房（主要指增量租賃房，即土地用途為租賃住宅用地，在土地出讓年限內(nèi)只能出租不能出售的租賃房）為典型代表，通常只有整棟建筑產(chǎn)權(quán)證，沒有分戶的不動產(chǎn)登記證書。根據(jù)現(xiàn)行政策，租賃住房在存續(xù)期內(nèi)必須由企業(yè)自持，只能出租，不能出售。不完整產(chǎn)權(quán)導致租賃住房不能落戶、交易和抵押，承租人也不能享受教育、醫(yī)療等基本公共服務。保障類住房主要由公共租賃住房組成，通常由財政撥款建設(shè)，所有權(quán)歸政府，分配對象為低收入家庭。雖然公租房有效解決了低收入群體的階段性住房困難，但保障房產(chǎn)權(quán)屬性最弱，沒有分戶的不動產(chǎn)登記證書，不能交易和抵押，因此這類住房完全不具備財產(chǎn)性功能。據(jù)統(tǒng)計，全國公租房超過1100萬套，其中政府全額投資的約占80%，共計850萬套以上。

商品房、租賃房、保障房之間的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)迥異。這種三軌并行的住房產(chǎn)權(quán)制度，在實踐中產(chǎn)生了諸多負面后果，諸如政府住房保障能力大幅下降，大量投資形成沉淀資產(chǎn)導致巨大的浪費等等。

三類住房的產(chǎn)權(quán)差異，也使政府無法在不同類型住房之間調(diào)豐補歉、相互調(diào)劑，全社會住房資源無法實現(xiàn)共享，降低了政府的住房保障效率。此外，政府承擔保障房建設(shè)，龐大的財政支出壓力也日益不堪重負。保守估計，政府僅用于公租房建設(shè)的資金就超過2萬億，加上配套基礎(chǔ)設(shè)施和營運維護費用，財政壓力進一步加大。

由于租賃房和保障房的產(chǎn)權(quán)不完整，在金融上難以進行資產(chǎn)抵押和證券化。換言之，產(chǎn)權(quán)的缺失導致流動性喪失。其后果，不但社會資本和市場化企業(yè)失去了投資興趣，而且大量的投資造成資產(chǎn)沉淀，資產(chǎn)沉淀形成僵尸資產(chǎn)，導致資源的巨大浪費。

基于上述分析，筆者認為，住房產(chǎn)權(quán)制度改革的思路，應是打通產(chǎn)權(quán)類商品房、租賃房、保障房之間的產(chǎn)權(quán)壁壘。具體而言，大致可分為六步實施：

第一步，取消土地劃撥方式和集體土地作價入股方式。所有類型的地塊均采用“招拍掛”的市場化方式出讓，從源頭上確保土地的產(chǎn)權(quán)清晰。

第二步，改變財政出資的投資方式。采用公開招投標的方式，引入社會資本和市場化房地產(chǎn)企業(yè)進入租賃房和保障房領(lǐng)域，切實減輕財政負擔。

第三步，向租賃房和保障房賦權(quán)，這是住房產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。租賃房和保障房在規(guī)定期限內(nèi)（如15年），只能出租，不能出售。超過規(guī)定期限，給予這兩類房屋租賃者的產(chǎn)權(quán)選擇權(quán)，可以轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲陨唐贩浚x予這兩類房屋產(chǎn)權(quán)明晰的商品房本質(zhì)。

第四步，充分體現(xiàn)保障性商品房的住房保障屬性。將安置對象嚴格限定為低收入無房家庭，要堅持保本微利的原則，以成本加成的低價（而不是市場價）向低收入家庭出售。

第五步，保障性商品房再次交易后轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄉ唐贩?。低收入家庭在?jīng)過一定期限后（如5年或8年），可按照商品房的市場價格，將保障性商品房上市出售或交易，轉(zhuǎn)變?yōu)槿a(chǎn)權(quán)的普通商品房。如果房屋有價值增值，需要向政府補交一定的價差（如30%）作為房價收益補償款。

第六步，政府通過動態(tài)的、階梯式的年度土地供應計劃、賦權(quán)規(guī)劃、期限轉(zhuǎn)讓規(guī)定等，實現(xiàn)全社會的商品房、租賃房和保障房的持續(xù)供給和有序調(diào)劑，有利推進住房的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

此外，對存量租賃房和公租房，也可參照上述改革思路，通過補交土地出讓金、房屋賦權(quán)、定向配售等環(huán)節(jié)，給予住房完整的產(chǎn)權(quán)屬性，真正實現(xiàn)住房的保障功能和財產(chǎn)功能。

產(chǎn)權(quán)制度改革，是構(gòu)建住房基礎(chǔ)性制度的“牛鼻子”，是住房改革的“帕累托改進”，化弊為利，不存在負外部效應，改革阻力小，應盡快推進。對低收入家庭而言，可通過“先租后售”的方式，低成本獲得家庭第一套住房，實現(xiàn)家庭財富的增值，有助于形成穩(wěn)定而龐大的中等收入群體；對市場化房地產(chǎn)企業(yè)而言，投資租賃房和保障房，能實現(xiàn)穩(wěn)定、合理、有明確預期的利潤，但能大大激發(fā)社會資本的入市熱情；對地方政府而言，一方面，借助社會資本，培育和發(fā)展住房租賃市場和公共住房市場，推動了我國經(jīng)濟的市場化進程；另一方面，切實減輕財政支出負擔，有效提高了住房保障能力；對資產(chǎn)而言，具有完整產(chǎn)權(quán)的房屋，通過抵押、擔保、證券化，大大增加了資產(chǎn)流動性、收益性和安全性，盤活了存量資產(chǎn)，提高了投資效率。

（作者系中央黨校經(jīng)濟學博士后）