備受關(guān)注的《土地管理法》修訂又有了新的進展。
《華夏時報》記者從國土部內(nèi)部獲悉,目前,《土地管理法》修改起草已經(jīng)完成,即將開始征求意見。而今年國土資源政策法規(guī)工作則要全力推動該法及其配套法規(guī)的修改起草,研究形成修正案草案報送國務(wù)院;配合全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦做好修改審議工作。
國土部部長姜大明在3月全國兩會期間透露,“按照立法與改革同步原則,我們會同有關(guān)部門研究形成了《土地管理法》修正案草案。”
值得一提的是,此次《土地管理法》的修改將在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面獲得重大突破。這與本報記者此前掌握的信息基本一致,今年是農(nóng)村土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及農(nóng)村宅基地(“三塊地”)等三項制度改革試點的收官之年。
“《土地管理法》修正案草案正是這‘三塊地’的改革最新的成果,這些改革成果可復(fù)制、可推廣。”姜大明說,從2015年開始,全國有33個地區(qū)開展了“三塊地”改革試點。“去年是‘三塊地’制度改革試點工作的關(guān)鍵一年,這些改革將為做好《土地管理法》修改審議提供扎實的政策儲備”。
聚焦征地制度
《土地管理法》頒布于1986年6月25日,至今已經(jīng)過3次修訂。最近的一次修訂啟動于2009年,直到2012年12月底《土地管理法》修正案草案才首次提交全國人大常委會審議,但未獲通過。這一版草案主要是取消了征地補償標(biāo)準(zhǔn)按農(nóng)業(yè)年收入30倍上限計算的規(guī)定。在接下來的兩年中,雖被列入全國人大常委會立法規(guī)劃,但該草案未再次提請審議。
直到2016年第十二屆全國人大常委會第二十五次會議決定,《土地管理法》修改列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中第一類項目。這意味著終止多年的《土地管理法》修改2017年再次列入全國人大常委會立法議程。
值得一提的是,此次修改的《土地管理法》提及土地征收制度改革、集體建設(shè)用地入市等問題。不過,據(jù)記者了解,《憲法》第10條稱,國家為了公共利益的需要方可依法征收和征用農(nóng)村集體的土地,但事實上改革開放以來,地方政府無論是出于公共利益還是非公共利益的需要,只要涉及到占用農(nóng)村的土地,都一律采取征收方式。
“如此一來,公益性征地的范圍就擴大了,地方政府則把征用的土地大量用于工業(yè)、商業(yè)乃至房地產(chǎn)開發(fā),獲得巨額土地出讓金收入,這種征地制度使地方政府過度依賴土地出讓金發(fā)展經(jīng)濟,造成地價、房價過高。”上海市城市經(jīng)濟學(xué)會高級經(jīng)濟師顧海波在接受《華夏時報》記者采訪時表示。數(shù)據(jù)顯示,2016年全國土地出讓金就高達3.5萬億元,近10年估計總量為20萬億元。
顧海波認(rèn)為,以前的征地制度加劇了城鄉(xiāng)之間的矛盾,還助長了腐敗行為,近年來幾乎所有曝光落馬的貪官都與征地、房地產(chǎn)有關(guān)。
“土地不是市場要素,違背市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,與以市場作為配置資源的主要手段相沖突。” 5月4日,多年從事土地問題專項研究的北京市京鼎律師事務(wù)所專職律師杜兆勇對《華夏時報》記者稱:“《土地管理法》到了必須修改的地步了。”
“農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)依然受到嚴(yán)格限制,尤其是限制了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),使集體土地不能參與工業(yè)化、城市化建設(shè),農(nóng)民不能分享工業(yè)化、城市化成果。”杜兆勇一語指出了執(zhí)行《土地管理法》的最大的弊端。
盤活集體土地
“《土地管理法》修改后影響最多的是集體土地。”5月4日,中原地產(chǎn)首席分析師張大偉在接受《華夏時報》記者采訪時認(rèn)為,新一輪的農(nóng)村土地改革預(yù)計將開展,或會增加個人集體土地收益,盤活農(nóng)村建設(shè)用地。
“整體看,是有利于改善城鄉(xiāng)二元制差距的。”不過張大偉還認(rèn)為,對于房地產(chǎn)市場影響來說,這個政策主要還是長期政策,短期影響不大。記者梳理注意到,中共中央、國務(wù)院有關(guān)土地制度改革的各項決定強調(diào):保護農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán),維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。
杜兆勇建議,修改《土地管理法》中包括構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場,讓市場在土地資源配置中起決定性作用,淡化計劃和行政配置土地資源的色彩,城市國有與農(nóng)村集體所有的土地同地同權(quán)同價,也包括在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)(包括農(nóng)地和宅基地)進入市場等。
“新一輪土地改革,因涉及農(nóng)村土地入市、農(nóng)房抵押等事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵性問題,顯得尤為重要。”顧海波說,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)越清晰,保護越有力。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,農(nóng)村集體資產(chǎn)不僅包含2.4萬億元賬面資產(chǎn),還包括總計66.9億畝集體土地的改革設(shè)定。
中國土地協(xié)會一位副理事長接受《華夏時報》記者采訪時表示,改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的制度基礎(chǔ),包括如何進行農(nóng)村資產(chǎn)的量化、資產(chǎn)的交易等。
“農(nóng)村集體土地試點一旦成功,受益最大的將是廣大農(nóng)民,因此這些內(nèi)容需要以法律的形式加以明確,以確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份化,農(nóng)民直接獲得股權(quán),才能夠真正有效地保障進城農(nóng)民集體收益分配權(quán)。”這位副理事長說。
“過去,農(nóng)村集體土地與城市土地不能同等入市、同權(quán)同價,這樣也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距巨大的原因之一。”中國城市房地產(chǎn)研究院院長謝逸楓認(rèn)為,目前,過度依賴土地的財政也引發(fā)了包括房地產(chǎn)價格、土地價格大漲等一系列問題。
國土部數(shù)據(jù)顯示,1995年全國土地收入420億元,到2016年達到3.56萬億元,最高峰是2014年4.26萬億元,意味著過去21年全國土地出讓金收入已漲100倍。在一二線城市土地市場火爆的帶動下,2016年全國土地出讓收入超過3.7萬億元,僅次于2013和2014年。
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