“兩權(quán)”抵押貸款試點周年

李丙勝是山東省德州市武城縣佳澤家庭農(nóng)場的負責(zé)人，“兩權(quán)”抵押貸款試點一年以來，他一共流轉(zhuǎn)320畝土地，以土地經(jīng)營權(quán)作抵押，從村鎮(zhèn)銀行貸款80萬元，盤活了資產(chǎn)。

作為十八屆三中全會確定的重要改革任務(wù)，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”在過去的一年里，得到實實在在的體現(xiàn)。

去年12月27日，全國人大常委會授權(quán)232個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，授權(quán)59個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。“兩權(quán)”抵押貸款試點的大幕就此拉開。

試點推行一周年之際，上證報記者走訪浙江海鹽、福建晉江和石獅，以及山東武城等試點地區(qū)，探尋試點所帶來的“從0到1”的轉(zhuǎn)變。

死資產(chǎn)變活資本

農(nóng)地和農(nóng)房，是農(nóng)民手頭最重要的資產(chǎn)。放行“兩權(quán)”抵押貸款，意味著死資產(chǎn)變成了活資本，能極大地滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體適度規(guī)模經(jīng)營的資金需求。這也是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的具體實踐和重要運用。

來自央行調(diào)查統(tǒng)計司的數(shù)據(jù)顯示，今年前三個季度，全國試點地區(qū)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款累計發(fā)放113億元，同比增長56.8%。試點地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款前三季度累計發(fā)放87億元，同比增長10.3%。

李丙勝手持一紅一綠兩本證對上證報記者表示：“以往只有這本紅皮的證，在銀行辦不了貸款；現(xiàn)在有了這張綠皮的證，就可以用它去銀行辦理抵押貸款了。我一共流轉(zhuǎn)了320畝土地，以土地經(jīng)營權(quán)作為抵押，從村鎮(zhèn)銀行貸了80萬元。”

他說的紅色證書，是由農(nóng)業(yè)部監(jiān)制的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，是對土地承包權(quán)的證明；綠色證書，是由武城縣政府印制的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，是對流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)的證明。

以往農(nóng)村家家戶戶種田，農(nóng)村土地的承包者和經(jīng)營者是合二為一的。但隨著農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和非農(nóng)就業(yè)的增加，有的農(nóng)民將承包的土地流轉(zhuǎn)給他人耕種，土地的承包者和經(jīng)營者已然不同。經(jīng)營權(quán)需要從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來。

近期由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)（三權(quán)）分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

浙江嘉興海鹽縣也是農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點縣之一。海鹽縣農(nóng)信聯(lián)社理事長包永良表示：“以往農(nóng)民只能申請小額農(nóng)貸，是信用貸款，必須找人擔(dān)保，利率也比較高。而有了抵押物，貸款利率自然就下來了。”

海鹽縣農(nóng)辦副主任、農(nóng)經(jīng)局副局長方忠明對記者表示：“通過產(chǎn)權(quán)制度改革，沉睡在中國農(nóng)村大地上價值幾百萬億元的死資產(chǎn)就會變成活資本。‘兩權(quán)’抵押貸款，我認為是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中含金量最高的一項改革。”

“不是一陣風(fēng)的改革”

“兩權(quán)”抵押貸款試點工作指導(dǎo)小組的辦公室設(shè)在人民銀行，副行長潘功勝擔(dān)任指導(dǎo)小組組長。而在具體的試點地區(qū)，承擔(dān)主體責(zé)任的是地方政府，因為貸款的可持續(xù)發(fā)展離不開確權(quán)登記頒證、產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)、抵押物評估處置和風(fēng)險緩釋及補償機制等配套制度。

“以前金融機構(gòu)也做這個業(yè)務(wù)，但產(chǎn)生不良貸款后，沒有風(fēng)險緩釋措施，導(dǎo)致業(yè)務(wù)裹足不前，又回到了傳統(tǒng)的小額農(nóng)貸模式。”人民銀行德州市中心支行行長董昕對上證報記者表示：“只有配套機制跟上了，這項業(yè)務(wù)才是可持續(xù)的。這不是一陣風(fēng)式的改革。”

確權(quán)頒證，是抵押貸款業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。以武城縣為例，除了實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)100%頒證，還單獨頒發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》，即上述的“綠色證書”。

在武城縣副縣長杜文陸看來，這相當(dāng)于使農(nóng)村土地有了進入市場的“身份證”和“通行證”。

武城縣的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心是由政府主導(dǎo)設(shè)立的，在該縣的393個村都設(shè)立了村級服務(wù)點。該縣農(nóng)經(jīng)局局長王洪勝對記者表示：“目前我們已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、四荒地使用權(quán)、林權(quán)和養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)這四類產(chǎn)權(quán)的規(guī)范交易。未來，我們希望實現(xiàn)農(nóng)房所有權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)這些產(chǎn)權(quán)的交易。”

福建泉州的晉江市和石獅市是全國59個農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的試點縣（市、區(qū)）之一。今年4月18日，晉江市啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，當(dāng)天晉江市不動產(chǎn)登記中心正式掛牌，并頒發(fā)了福建省第一本農(nóng)村宅基地的不動產(chǎn)權(quán)證書。目前，晉江市的宅基地確權(quán)率已經(jīng)超過90%。

不動產(chǎn)登記中心的成立，意味著晉江結(jié)束了土地、房產(chǎn)、林木、海域等不動產(chǎn)分散登記的歷史。以往，辦房產(chǎn)證和土地證要跑兩個部門，至少各需3個工作日，現(xiàn)在只要材料齊全，2個工作日就能一次辦完。確權(quán)后，農(nóng)戶就可以到不動產(chǎn)登記中心辦理抵押登記。

為國家統(tǒng)一決策積累經(jīng)驗

全國人大常委會的授權(quán)，解決了“兩權(quán)”抵押貸款最關(guān)鍵的問題——耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)能否抵押。而對于農(nóng)房的確權(quán)頒證、抵押權(quán)如何實現(xiàn)、耕地和農(nóng)房如何流轉(zhuǎn)等問題，此次授權(quán)并未明確提及。

“授權(quán)相當(dāng)于開了一道口子，解決了能否抵押的問題。一些相關(guān)問題，比如農(nóng)房的確權(quán)、抵押物如何處置、農(nóng)房的流轉(zhuǎn)范圍等，需要協(xié)調(diào)各方利益，目前還難以出臺各地統(tǒng)一執(zhí)行的政策。而這也正是試點的意義所在——各地摸索，發(fā)現(xiàn)問題，為國家統(tǒng)一決策積累經(jīng)驗。”人民銀行福州中心支行貨幣信貸管理處副處長李睿認為。

農(nóng)房的確權(quán)，就是一個棘手的問題。如前所述，晉江的宅基地確權(quán)率已超過90%，但農(nóng)房的確權(quán)率卻不足10%。地有證，房無證，還是辦不了抵押貸款。

“這是一個歷史遺留問題。”晉江市國土局副局長陳英俊解釋說：“東部沿海地區(qū)地少人多，少批多占的現(xiàn)象比較普遍。比如批了120平方米，結(jié)果建了150平發(fā)米。同時，還有未批先建和一戶多宅等現(xiàn)象發(fā)生。”

接下來的問題是，即便完成了確權(quán)頒證和抵押登記，銀行貸給農(nóng)戶的抵押貸款萬一成為不良貸款，如何實現(xiàn)抵押權(quán)？如果農(nóng)戶是以唯一一套農(nóng)房做的抵押，法院是否可以執(zhí)行？非本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶是否可以競買？

至于宅基地和農(nóng)房轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織外的成員的問題，雖嚴(yán)格來說并不違法，但由于無法登記，目前尚得不到司法實踐的支持。

一些地區(qū)在探索宅基地的使用權(quán)在臨近村、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。陳英俊認為：“這背后有一個爭論：宅基地使用權(quán)，更多的是體現(xiàn)為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)還是生存權(quán)？如果是后者，農(nóng)民就面臨失地失房的風(fēng)險，就應(yīng)該慎重。如果財產(chǎn)權(quán)的權(quán)重更大，就應(yīng)該鼓勵農(nóng)民用農(nóng)房和宅基地抵押貸款。”

農(nóng)房和農(nóng)地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，農(nóng)民“失地”和“失房”的問題需要慎重對待，因此農(nóng)房和農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)方式在實踐中還處于摸索階段。而為了調(diào)動金融機構(gòu)的積極性，各試點地區(qū)都拿出了真金白銀，建立了風(fēng)險補償機制。

比如，晉江市將現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險補償專項基金延伸至“兩權(quán)”抵押貸款，目前規(guī)模為500萬元，明年計劃擴展到1000萬元，補償?shù)盅嘿J款損失的30%至50%。武城縣財政出資1000萬元，設(shè)立風(fēng)險補償金，對銀行的損失給予單筆貸款金額30%、最高80萬元的補償。海鹽縣設(shè)立了規(guī)模為3000萬元的“三權(quán)”（農(nóng)地、農(nóng)房、農(nóng)村集體經(jīng)濟股權(quán)）風(fēng)險補償基金，發(fā)生不良后，基金與銀行按三七開比例分擔(dān)。

試點地區(qū)的基層央行也通過貨幣政策工具來鼓勵金融機構(gòu)。董昕介紹說：“我們將金融機構(gòu)開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款的工作情況，作為MPA和金融政策綜合評價的加分因素。同時，對工作開展較好的法人金融機構(gòu)給予扶貧再貸款的支持。扶貧再貸款是支農(nóng)再貸款的子項，利率更低。我們希望通過這些政策，培育出一個成熟的‘兩權(quán)’抵押貸款市場。”