研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)的法律安排，完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)……日前發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（以下簡稱《意見》）多處提及房屋、土地等事關(guān)千家萬戶利益的內(nèi)容，引起廣泛關(guān)注。

穩(wěn)定公民財(cái)產(chǎn)長久受保護(hù)的預(yù)期，緩解財(cái)富安全焦慮

今年30歲的張華，在北京一家事業(yè)單位工作。年初在雙方父母的支持下，和妻子購置了一套小戶型的二手房。終于當(dāng)上業(yè)主的高興勁兒還沒過，看到溫州住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期的新聞，想想自己若干年后也會(huì)面對(duì)同樣的問題，張華又焦慮起來。

和張華有同樣焦慮的人不在少數(shù)。

雖然物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。但由于缺少全國統(tǒng)一的權(quán)威解釋，土地使用權(quán)期滿后如何續(xù)期，一直是法律上的一個(gè)“模糊點(diǎn)”，也是眾多房產(chǎn)持有者關(guān)注的焦點(diǎn)。

時(shí)下，房產(chǎn)已經(jīng)成為大多數(shù)家庭財(cái)富的重要組成部分，也成為家庭財(cái)富增值的重要來源，對(duì)于中等收入群體而言更是如此。中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大，是釋放消費(fèi)潛力、擴(kuò)大內(nèi)需、建設(shè)“橄欖型”社會(huì)的重要基礎(chǔ)。

但我國的現(xiàn)實(shí)情況是，由于產(chǎn)權(quán)制度安排不盡合理，城鄉(xiāng)居民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的渠道并不十分暢通，財(cái)產(chǎn)性收入占總收入的比例偏低。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的臨界點(diǎn)，人民群眾對(duì)產(chǎn)權(quán)安全性的要求越來越迫切，亟須對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)做出法治化安排。

此次《意見》明確提出健全增加城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的各項(xiàng)制度，這不僅對(duì)擴(kuò)大中等收入群體將產(chǎn)生積極影響，也將緩解人們對(duì)于財(cái)產(chǎn)安全的焦慮，增強(qiáng)財(cái)富安全感。

就住宅建設(shè)用地土地使用期問題而言，《意見》提出“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的律安排”。

遲福林認(rèn)為，“這實(shí)質(zhì)是承認(rèn)并尊重房產(chǎn)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)，也就意味著對(duì)于土地使用權(quán)到期后的處理，要拿出妥善的辦法。”

多位法學(xué)專家也表示，盡管《意見》沒有就續(xù)期問題出臺(tái)具體的內(nèi)容，但指明了要向有利于財(cái)產(chǎn)保護(hù)的方向進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)，有助于推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期。

專家認(rèn)為，如果有償續(xù)期，也不應(yīng)給公眾增加較大負(fù)擔(dān)

住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)期限的劃定，其根據(jù)是國務(wù)院1990年發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。其中明確，土地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定，居住用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)旅游娛樂用地40年、其他或綜合用地50年。

因此，從全國范圍來看，大部分住宅的土地使用權(quán)年限都是70年。但也有低于這一期限的，甚至有的只有20年或30年。

其中的原因，在國土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心法律處處長蔡衛(wèi)華看來，“70年是法律規(guī)定的最高年限，并非必須70年。具體使用年限多長，是在土地出讓時(shí)簽訂的出讓合同中約定的。”

但無論土地使用權(quán)期限具體是多少年，都不會(huì)影響房屋的居住。蔡衛(wèi)華說，“人們在購買房屋時(shí)取得的是房屋的所有權(quán)。所有權(quán)是永久的，是沒有期限限制的。即使土地使用權(quán)到期后未續(xù)期，房屋所有權(quán)人也是可以繼續(xù)居住的。”

那么，在住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期時(shí)應(yīng)遵守怎樣的原則？專家認(rèn)為，如何續(xù)期關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，涉及我國土地管理的基本制度，這需要由國家立法機(jī)關(guān)決定。如果決定實(shí)行有償續(xù)期，應(yīng)當(dāng)盡快完成續(xù)期的有關(guān)法律安排。應(yīng)當(dāng)在依法的前提下，堅(jiān)持讓公眾能夠接受以及具有可操作性等原則，制訂續(xù)期的具體辦法。

專家也強(qiáng)調(diào)，如果有償續(xù)期的話，必須制定合理的、能夠?yàn)楣娊邮艿睦U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不給公眾增加較大負(fù)擔(dān)。而且，政策要具有可操作性，比如房主在自住時(shí)不須補(bǔ)繳土地出讓金，但是在房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，補(bǔ)繳相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金之后，才能辦理相應(yīng)的過戶登記手續(xù)。不一定強(qiáng)制自住的房屋所有權(quán)人在土地使用權(quán)期滿后必須主動(dòng)申請(qǐng)續(xù)期。

科學(xué)界定公共利益范疇，防止隨意擴(kuò)大化，遏制征地與拆遷矛盾

隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，關(guān)于征地的糾紛時(shí)有發(fā)生。由于財(cái)產(chǎn)征收征用制度不完善，相關(guān)法律規(guī)定不夠明確具體，個(gè)別地方政府打著公共利益的旗號(hào)占用和征收土地時(shí)，沒有保障全部被征收人的合法權(quán)益。近年來，國土資源部每年多次掛牌督辦地方政府的違法征地問題，并問責(zé)有關(guān)負(fù)責(zé)人。

此次《意見》明確，“完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。”

接受采訪的法律專家表示，《意見》的重點(diǎn)就是“合理界定征收征用適用的公共利益范圍”。對(duì)于公共利益的表述，記者查詢發(fā)現(xiàn)，憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地和公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。物權(quán)法、土地管理法中也沿用了相關(guān)表述?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》中，將國防和外交，政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科技、教育等公共事業(yè)，保障性安居工程建設(shè)等需要界定為公共利益。

究竟何為公共利益？有專家認(rèn)為，其實(shí)這是一個(gè)相對(duì)概念，比如一個(gè)經(jīng)營性的游樂場，既能帶來就業(yè)、稅收，又不污染環(huán)境，在有的國家也可能被界定為公共利益。

遲福林提出，有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)《意見》精神細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序，科學(xué)界定公共利益的范疇，確定好公共利益的邊界，防止將公共利益隨意擴(kuò)大化。

中國社科院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠建議，應(yīng)當(dāng)在公共利益的認(rèn)定時(shí)引入聽證程序。除了政府，利益受損代表和獨(dú)立的相關(guān)專家代表也應(yīng)該參加。政府部門或者其他強(qiáng)勢的受益主體如果主張某一項(xiàng)目的建設(shè)是為了社會(huì)公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

專家表示，征地與拆遷矛盾多發(fā)，其中很重要的原因是補(bǔ)償不盡合理，或是補(bǔ)償被拖欠。此次《意見》提出，“遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則，完善國家補(bǔ)償制度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、形式和?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。”

“關(guān)于征地補(bǔ)償，‘合理’這個(gè)詞以前經(jīng)常提，‘及時(shí)’好像還是第一次提。補(bǔ)償是多少，是事前補(bǔ)還是事中、事后補(bǔ)，這些都該在征收征用之前約定好，并確保落到實(shí)處。”專家說。

落實(shí)農(nóng)民群眾“三塊地”的用益物權(quán)，增加財(cái)產(chǎn)收益

此次《意見》提出，“深化農(nóng)村土地制度改革，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的底線，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。”

“這項(xiàng)涉及數(shù)億農(nóng)民切身利益的規(guī)定要求，是對(duì)正在實(shí)施的農(nóng)村土地制度改革的銜接與明確。”遲福林認(rèn)為，近年來，城鎮(zhèn)化過程中暴露出來的農(nóng)村土地問題，與農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)不完整直接相關(guān)。深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，土地管理最嚴(yán)格的是農(nóng)用地，權(quán)能受限制最多的是宅基地，因?yàn)檫@關(guān)系到國家的糧食安全及農(nóng)民的居住安全。目前宅基地使用權(quán)人只有占有、使用的權(quán)利，沒有收益的權(quán)利。“落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)”，意味著農(nóng)民對(duì)于這“三塊地”可以享有占有、使用、收益等權(quán)利，未來需要進(jìn)一步明晰界定和保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)形式，形成廣大農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)收益的重要來源。

去年2月，北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市等33個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域被選作試點(diǎn)區(qū)域，進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及宅基地制度改革試點(diǎn)。

據(jù)了解，在宅基地制度改革試點(diǎn)方面，有關(guān)部門明確，試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，宅基地退出實(shí)行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，既防止城里人到農(nóng)村買地建房，導(dǎo)致逆城市化問題；也為保障農(nóng)民的合法權(quán)益做出了制度安排。

面對(duì)農(nóng)民增收乏力的現(xiàn)實(shí)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)民增收意義重大。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利需要審慎推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。不管怎么改，底線不能突破，即土地公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能突破、糧食生產(chǎn)能力不能減弱、農(nóng)民利益不能受損。