黨的十八屆三中全會(huì)明確提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的要求。2015年8月初，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了經(jīng)調(diào)整后的立法規(guī)劃，將房地產(chǎn)稅法等7部稅法列入了一類立法項(xiàng)目。這意味著在本屆全國(guó)人大常委會(huì)履職期限內(nèi)，即2018年初前房地產(chǎn)稅法有可能完成法律草案并提請(qǐng)審議，房地產(chǎn)稅改革再次引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注。

早在2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)就明確提出：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)”。但無論是城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革還是物業(yè)稅改革并未有進(jìn)展。

2011年初，上海、重慶實(shí)行了將房產(chǎn)稅征收范圍擴(kuò)大至居民自住房產(chǎn)的試點(diǎn)，但試點(diǎn)方案中除獨(dú)棟商品住宅外基本不涉及存量房產(chǎn)和第一套住房，且規(guī)定了較大的免征面積，應(yīng)稅房產(chǎn)數(shù)量較少，稅收收入規(guī)模有限，改革效果并不顯著。

應(yīng)當(dāng)說，圍繞房地產(chǎn)稅改革的爭(zhēng)論已持續(xù)多年，為什么改革難以推進(jìn)且試點(diǎn)效果不明顯？主要原因在于房地產(chǎn)稅改革的政策目標(biāo)不清晰，下一步需要在明確目標(biāo)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮全國(guó)和地方人大的作用，通過科學(xué)、民主的立法過程推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革。

四個(gè)目標(biāo)

當(dāng)前，社會(huì)各界普遍關(guān)注的房地產(chǎn)稅改革，主要集中于對(duì)居民自主用房在保有環(huán)節(jié)征稅。社會(huì)各界對(duì)房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)可以歸納為以下四點(diǎn)：

第一，房地產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)居民收入分配的重要政策工具。隨著收入分配差距的擴(kuò)大，存量財(cái)產(chǎn)在居民中的分配差距也日益擴(kuò)大，而住宅是居民存量財(cái)富的一個(gè)重要組成部分。因此，很多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過房地產(chǎn)稅改革，更好地發(fā)揮其調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)和收入分配的功能。

第二，對(duì)居民住宅征收房地產(chǎn)稅，有利于提高直接稅比重。如果在房地產(chǎn)稅改革的同時(shí)取消流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費(fèi)，有助于改變當(dāng)前間接稅比重過高的局面，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。

第三，將房地產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種。房地產(chǎn)稅具有收益稅的性質(zhì)，有助于建立地方公共服務(wù)與政府收入之間的有效關(guān)聯(lián)。

將房地產(chǎn)稅改革與現(xiàn)行的城市建設(shè)稅費(fèi)和土地出讓金制度改革綜合考慮，有利于建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方政府主體財(cái)源，并促進(jìn)地方政府的職能轉(zhuǎn)變。而隨著“營(yíng)改增”改革的深入，房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種地位的確立對(duì)完善分稅制財(cái)政體制也具有重要意義。

第四，房產(chǎn)稅改革將增加居民在房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的成本，從而影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求結(jié)構(gòu)。如果配合建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)的綜合改革，在中長(zhǎng)期也有利于房地產(chǎn)價(jià)格機(jī)制的完善。

目標(biāo)之間的矛盾

然而，上述幾個(gè)目標(biāo)并不是完全一致的，如果將房地產(chǎn)稅作為地方政府的主體稅種，其實(shí)質(zhì)是收益稅，即轄區(qū)內(nèi)居民繳納的房地產(chǎn)稅上是對(duì)地方政府提供公共服務(wù)的成本補(bǔ)償，類似于社區(qū)收取的物業(yè)費(fèi)。由于轄區(qū)內(nèi)居民普遍享受了公共服務(wù)，因此擁有房地產(chǎn)價(jià)值高的居民多交、擁有房地產(chǎn)價(jià)值低的居民少交，除對(duì)退休人員等現(xiàn)金流較少的特殊納稅人給予一定的減免稅外，應(yīng)按照對(duì)存量房地產(chǎn)普遍征收的思路進(jìn)行稅制設(shè)計(jì)，以此來保證作為主體稅種的收入規(guī)模。

在中國(guó)現(xiàn)行稅費(fèi)體系下，應(yīng)按照房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)稅費(fèi)綜合改革的思路，即減少房地產(chǎn)開發(fā)、建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，清費(fèi)立稅，提高保有環(huán)節(jié)稅負(fù)的要求設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅法。

而隨著城鄉(xiāng)土地制度改革的推進(jìn)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化，房地產(chǎn)稅改革勢(shì)必要與土地租稅費(fèi)制度綜合改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府融資體系改革聯(lián)系在一起通盤考慮，并要為下一步農(nóng)村住房和土地改革預(yù)留空間。

如果將房地產(chǎn)稅的主要目標(biāo)定位于調(diào)節(jié)居民收入分配，即以財(cái)富存量為稅基對(duì)高收入群體征稅，那就需要設(shè)置較高的免征額，如對(duì)第一套、第二套房產(chǎn)免稅，或者規(guī)定較大幅度的免征額或免征面積，以便將大部分居民排除在征稅范圍之外。

然而，這種“富人稅”性質(zhì)的稅收由于收入數(shù)量有限，難以達(dá)到其作為地方政府主體稅種所要求的收入規(guī)模。而且，這種設(shè)計(jì)思路也會(huì)產(chǎn)生諸多的征管和稅收劃分難題，如在全國(guó)不同地區(qū)擁有多套住房的納稅人，征收房地產(chǎn)稅的前提是房地產(chǎn)信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，而且還存在如何界定免稅房產(chǎn)位置，如何確定在不同區(qū)域的應(yīng)納稅額等問題。

改革路徑

房地產(chǎn)稅改革的核心是對(duì)居民自用住宅在保有環(huán)節(jié)征稅，涉及千家萬(wàn)戶的切身利益，其作為直接稅，稅負(fù)在社會(huì)成員間的分配比較清晰并需要納稅人自主納稅。在這種情況下，房地產(chǎn)稅改革必然要直接面對(duì)不同利益主體千差萬(wàn)別且相互矛盾的利益訴求，而且房地產(chǎn)稅改革與中國(guó)下一步城鄉(xiāng)土地制度改革和稅費(fèi)綜合改革聯(lián)系在一起，房地產(chǎn)稅法的制訂還要充分發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜业淖饔?。因此，要順利推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革就需要在立法過程最大限度地征求各方意見，在充分協(xié)調(diào)、溝通的基礎(chǔ)上，尋求能夠達(dá)成社會(huì)各界最大共識(shí)的方案。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，房地產(chǎn)稅最終應(yīng)定位為市縣一級(jí)基層政府的主體稅種，而房地產(chǎn)稅的普遍征收勢(shì)必會(huì)對(duì)地方政府治理模式產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。轄區(qū)內(nèi)居民定期向地方政府直接繳納房地產(chǎn)稅，意味著納稅人會(huì)將自己繳納的稅收與享受的公共服務(wù)更緊密地聯(lián)系起來，并因此有更大的動(dòng)力參與社會(huì)民主決策的過程。

因此，房地產(chǎn)稅改革要站在地方政府與轄區(qū)居民關(guān)系重構(gòu)和國(guó)家治理的高度進(jìn)行。在這個(gè)意義上，房地產(chǎn)稅法在制訂的過程中，既要有頂層設(shè)計(jì)，保證基本稅制框架的科學(xué)性、前瞻性，又要為各地根據(jù)本地實(shí)際制訂具體實(shí)施方案預(yù)留足夠的空間。應(yīng)以此為契機(jī)賦予地方人大在房地產(chǎn)稅法的框架下制訂本地區(qū)實(shí)施細(xì)則的權(quán)力，為中央與地方關(guān)系和地方治理體系的完善進(jìn)行有益的探索。

需要特別指出的是，房地產(chǎn)稅的改革進(jìn)程應(yīng)與地方政府治理能力相匹配，在積極推進(jìn)的同時(shí)要注意控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。