近日，有消息稱，繼廣東省后，山東省也將試點(diǎn)委托全國社保基金會(huì)投資運(yùn)營千億養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。此前，山東省表示將要建立省級社保投資機(jī)構(gòu)，承接管理劃轉(zhuǎn)的省屬企業(yè)國有資本。這意味著，省級投資模式正在更廣范圍內(nèi)被接納。

 

省級投資模式的推廣將對正在進(jìn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革帶來怎樣的影響？這與頂層設(shè)計(jì)研究層面養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌投資的方向是否相悖？由人社部牽頭的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)在投資體制改革方面應(yīng)該做出怎樣的明確設(shè)計(jì)？對此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞(微博)》記者(簡稱NBD)專訪了社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文。

 

養(yǎng)老金潛在福利損失1.3萬億元/

 

NBD：您此前指出，從推出社會(huì)保險(xiǎn)制度至今20來年，以社會(huì)平均工資的漲幅為參照計(jì)算，潛在的福利損失超過了1萬億元。這是否意味著，目前養(yǎng)老基金的縮水情況更加嚴(yán)重？

 

鄭秉文：1993年以來，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以存銀行為主，按照活期存款利息2%來看，縮水和損失非常驚人。

 

如果以四個(gè)基準(zhǔn)來看養(yǎng)老金的縮水則更加明顯：第一個(gè)基準(zhǔn)是與CPI比較，1993~2012年中國CPI年均復(fù)合增長率高達(dá)4.8%，如果以此為基準(zhǔn)，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度損失將近千億元；如果以企業(yè)年金2007~2012年投資收益率8.35%為基準(zhǔn)的話，它的損失超過了3000億元；如果以全國社會(huì)保障基金理事會(huì)公布的年均收益率9.02%為基準(zhǔn)，則損失將近5500億元；如果用社會(huì)平均工資增長率14%作為衡量福利損失的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的話，則潛在的福利損失達(dá)1.3萬億元。

 

NBD：由人社部牽頭的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)是否會(huì)在投資體制改革方面做出明確方案，以此緩解基金縮水和損失？

 

鄭秉文：首先需要明確的是，養(yǎng)老基金投資應(yīng)該是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)將其列入頂層設(shè)計(jì)重要范疇。

 

統(tǒng)籌層次低下不利于投資體制改革/

 

NBD：當(dāng)下省級投資的興起，將對養(yǎng)老基金投資體制改革帶來怎樣的影響？

 

鄭秉文：事實(shí)上，上一輪養(yǎng)老投資體制改革(即“2011改革”)的失利有一個(gè)最重要的啟示，就是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌層次太低，不利于建立集中的投資管理制度。

 

如果中央政府對全國養(yǎng)老金實(shí)行集中投資的話，分散在2000多個(gè)地方統(tǒng)籌單位的基金就需要“上解”到中央政府。這完全是一個(gè)“外生”行為，必然牽涉到地方養(yǎng)老基金支付能力和地方政府的利益，遇到“討價(jià)還價(jià)”問題。

 

由于各地發(fā)展水平不一致，利益訴求也不盡一致，這就增加了制度運(yùn)轉(zhuǎn)的交易成本和規(guī)則碎片化風(fēng)險(xiǎn)。也就是說，如果允許地方政府單獨(dú)投資，建立完善合規(guī)的法人治理結(jié)構(gòu)也是非常困難的，存在很多技術(shù)問題。

 

統(tǒng)籌層次太低是目前建立任何投資體制的大敵，養(yǎng)老基金應(yīng)該進(jìn)行全國統(tǒng)籌投資運(yùn)營。

 

NBD：正在進(jìn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度頂層設(shè)計(jì)是否是推行養(yǎng)老基金全國統(tǒng)一投資模式的一次重要時(shí)機(jī)？

 

鄭秉文：這次頂層設(shè)計(jì)是一次絕好的機(jī)會(huì)，如果錯(cuò)過這次時(shí)機(jī)，改革機(jī)會(huì)窗口將越來越小。如果地方主導(dǎo)投資體制成型，養(yǎng)老基金由各省自己投資，地方利益固化，那么中央再想推廣全國統(tǒng)一投資就難上加難，甚至成為不可能的了，這就與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌形成悖論和沖突，它們是背道而馳的。

 

NBD：制度設(shè)計(jì)者在養(yǎng)老投資體制方面應(yīng)該怎么做？

 

鄭秉文：對養(yǎng)老基金投資體制改革應(yīng)該盡快給各地和全社會(huì)有一個(gè)明確的預(yù)期，地方政府不應(yīng)該有錯(cuò)覺，也不該有不應(yīng)該有的期待。目前地方投資的期待是明顯的。很顯然，這是次優(yōu)方案，不利于未來中央實(shí)行全國統(tǒng)一投資。

 

最優(yōu)選擇：創(chuàng)建養(yǎng)老基金管理公司/

 

NBD：您認(rèn)為當(dāng)前養(yǎng)老基金投資體制改革的突破口和最優(yōu)路徑是什么？

 

鄭秉文：有兩個(gè)：一個(gè)是繼續(xù)2011年改革的思路，新建一個(gè)全國獨(dú)立投資機(jī)構(gòu)，直屬國務(wù)院，負(fù)責(zé)全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(社會(huì)保險(xiǎn)基金)的投資。一個(gè)是允許建立若干養(yǎng)老基金管理公司，作為二級投資市場的主體部分。建立養(yǎng)老基金管理公司是機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立職業(yè)年金的一個(gè)必要條件，也是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資改革的一個(gè)充分條件，同時(shí)還是強(qiáng)力推進(jìn)多層次社會(huì)保障體系的一個(gè)重要引擎。

 

NBD：新建全國獨(dú)立投資機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位應(yīng)該怎樣界定？它與目前的全國社?；鹄硎聲?huì)有何區(qū)別？

 

鄭秉文：新建全國獨(dú)立投資機(jī)構(gòu)是一個(gè)像全國社?；鹄硎聲?huì)那樣大型的投資機(jī)構(gòu)，但與全國社?；鹄硎聲?huì)有所不同的是，它屬于央企性質(zhì)，完全遵照市場規(guī)律和國際慣例行事，應(yīng)給予完全的企業(yè)地位，不需要事業(yè)編制，行政費(fèi)用也不需要財(cái)政撥款，直接進(jìn)入公司運(yùn)營成本。

 

此外，全國社?；鹄硎聲?huì)主要負(fù)責(zé)管理運(yùn)營全國社保儲備金，基金主要來源于中央財(cái)政預(yù)算撥款及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他籌集方式。養(yǎng)老基金管理公司則負(fù)責(zé)管理運(yùn)營由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)形成的3萬多億元的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，甚至其他四險(xiǎn)基金的一部分也可以進(jìn)入投資。

 

上述方案也就意味著，中國屆時(shí)將有兩只主權(quán)養(yǎng)老基金：一只以財(cái)政資金為主而形成；一只以參保人繳費(fèi)形成。他們可以實(shí)行不同的投資策略，甚至不同的國際投資區(qū)域?？晒膭?lì)兩者形成競爭，使基金獲得更高收益。實(shí)際上，現(xiàn)存的全國社?；鹄硎聲?huì)也可以統(tǒng)一改為企業(yè)建制，只有這樣，才能進(jìn)行很好地與國際接軌，才能留住人才，才能真正地使投資變成市場行為。

 

NBD：新建全國獨(dú)立投資機(jī)構(gòu)與允許建立養(yǎng)老基金管理公司是什么關(guān)系？目前改革的背景情況發(fā)生了一些變化，繼續(xù)推行2011年投資改革方案是否可行？

 

鄭秉文：新建全國獨(dú)立投資機(jī)構(gòu)是指在中央層面建立一個(gè)類似全國社保基金理事會(huì)的類似專業(yè)投資機(jī)構(gòu)，它是2011年改革的目標(biāo)，目前仍是養(yǎng)老基金投資體制改革的“上上策”。在我看來，這是必然趨勢和必行之路。實(shí)際上，這一改革在2011年就已開始推行，只不過遭遇網(wǎng)絡(luò)媒體炒作，此事暫時(shí)擱置一下。

 

相比2011年改革背景，當(dāng)前面臨的形勢發(fā)生了根本改變，特別是省級投資模式(包括委托投資)在此輪改革中浮出水面，問題更復(fù)雜了。

 

從改革前景來看，無論此輪改革采取哪種投資體制模式，都離不開建立若干投資管理人，就是建立若干養(yǎng)老基金管理公司，或者將目前的若干養(yǎng)老保險(xiǎn)公司予以升級。他們是外部投資管理人，同樣承擔(dān)著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資責(zé)任，同時(shí)還承擔(dān)著企業(yè)年金和職業(yè)年金的投資管理的責(zé)任。他們不是矛盾的。