“招拍掛”十年:土地財政從狂熱到冷靜
2004年3月,國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》(即“71號令”),要求在2004年8月31日之前,各地不得以協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地。從2004年8月31日起,所有經(jīng)營性土地一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場化方式公開競價出讓。這被稱為“8·31大限”。
“8·31大限”是土地交易市場化改革的重要節(jié)點(diǎn)。梳理我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展史,這一事件的意義幾乎等同于房改,并被認(rèn)為是開啟樓市“黃金十年”的一把鑰匙。
如今距離“8·31大限”已整整十年,這期間,中國房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了飛速發(fā)展,房地產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。但在招拍掛制度下,高地價、土地財政等問題成為樓市頑疾。現(xiàn)在該如何解決房地產(chǎn)市場面臨的困局呢?
8月20日,位于北京市西城區(qū)的華嘉胡同地塊迎來現(xiàn)場拍賣。經(jīng)過長達(dá)193輪競價之后,這宗地塊被華融以總代價74.6億元競得,折合樓面價為6.34萬元/平方米,溢價率達(dá)110.14%。在房屋、土地市場雙雙低迷的背景下,這宗高價地的出臺引發(fā)廣泛關(guān)注。
業(yè)內(nèi)人士指出,招拍掛制度進(jìn)一步挖掘了土地價值,創(chuàng)造出更公平的市場環(huán)境,成為房地產(chǎn)業(yè)“黃金十年”的重要推手,但同時引發(fā)高地價,以及土地財政依賴。在市場供需關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)的情況下,招拍掛制度的價值將面臨重估。
“招拍掛”模式下地價攀升
“就這宗地塊的位置而言,6萬多的樓面價其實(shí)并不算貴。”針對北京華嘉胡同地塊,京城某房地產(chǎn)開發(fā)商向中國證券報記者表示,與去年成交的農(nóng)展館地塊相比,前者的價格甚至可稱得上“便宜”。與外界詬病的“高地價”不同,業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為,該地塊的成交價格頗能體現(xiàn)該區(qū)域的價值。
上述開發(fā)商表示,只有在更加市場化的招拍掛制度下,土地價值才能被充分挖掘。這也是土地交易市場化改革的重要意義之一。事實(shí)上,“71號令”中,還有關(guān)于及時繳納土地出讓金、兩年內(nèi)不開發(fā)將被收回等規(guī)定,這對于土地市場的規(guī)范大有裨益。
“土地價值的挖掘,很大程度上是建立在市場公平準(zhǔn)入的前提下。”一位接近國土資源部的專家表示,市場化改革之前,國企占據(jù)房地產(chǎn)行業(yè)主要地位,他們通過劃撥和協(xié)議的方式獲取大量土地,并對市場形成一種相對壟斷。但在“8·31大限”之后,土地市場有了一個更加公平的準(zhǔn)入平臺,更多民間資本進(jìn)入,土地價值也得以攀升。
近幾年來,北京的土地交易中,經(jīng)常出現(xiàn)多家企業(yè)、甚至十幾家企業(yè)爭搶同一宗地塊的現(xiàn)象。上述專家表示,在“8·31大限”之前,這種情況甚少出現(xiàn),土地交易多以更隱蔽的劃撥和協(xié)議方式出讓,不少城市甚至尚未建立土地交易市場。
該專家表示,獲取土地是從事房地產(chǎn)開發(fā)的第一步。因此,土地出讓的市場化改革,意味著房地產(chǎn)行業(yè)市場化走出重要一步。隨后十年間,房地產(chǎn)業(yè)迎來發(fā)展迅速的“黃金十年”,大量民企迅速崛起,一些央企也趁機(jī)發(fā)展壯大。
值得注意的是,在這個過程中,地價出現(xiàn)快速上漲。
北京中原地產(chǎn)首席分析師張大偉表示,在2004年的“8·31大限”之前,北京市的絕大多數(shù)土地以協(xié)議和劃撥的方式出讓。按照當(dāng)時協(xié)議出讓價格,二環(huán)內(nèi)土地成本約在3000-4000元/平方米左右甚至更低,而在三環(huán)和四環(huán)等區(qū)域,地價多在2000元以下水平,四環(huán)外大部分土地處于尚未開發(fā)狀態(tài)。
按照如今的價格水平,這些區(qū)域的土地價格已經(jīng)翻了十倍以上。且隨著土地開發(fā)范圍的擴(kuò)大,中心區(qū)域的“金字塔效應(yīng)”愈加凸顯,土地價值不斷上漲。
2009年和2010年,土地價格上漲迅速,各地頻繁出現(xiàn)“地王”,以“價高者得”為宗旨的拍賣出讓遭遇信任危機(jī)。隨后,考量“綜合實(shí)力”的招標(biāo)出讓逐漸推廣開來。由于評標(biāo)過程并不公開,該種方式又引發(fā)了公平性質(zhì)疑。
張大偉表示,招拍掛制度雖然更加市場化,但在配套制度不夠健全的情況下,完全以市場化方式來出讓土地,勢必會造成土地價格非理性攀升。
“土地財政”副作用需消除
在地價上漲的同時,地方政府的財政收入隨之增加。
按照現(xiàn)有的財政稅收制度,除中央政府計提的少部分農(nóng)田水利建設(shè)等資金外,土地出讓金的大部分劃歸地方財政統(tǒng)一支配。隨著地價攀升,土地出讓金收入大幅增加。
據(jù)國土資源部數(shù)據(jù),2013年,全國土地出讓合同價款達(dá)4.1萬億元,而2004年該項(xiàng)收入為5894億元。在土地出讓實(shí)施招拍掛改革的十年來,全國土地出讓金收入增長7倍。
山東省南部某市財政系統(tǒng)官員向中國證券報記者表示,由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,缺乏支柱產(chǎn)業(yè),稅收收入?yún)T乏,使得當(dāng)?shù)刎斦r常捉襟見肘。在實(shí)施大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)后,財政緊縮局面明顯改善。其中,土地出讓和房地產(chǎn)相關(guān)稅收一度占據(jù)地方財政的半數(shù)比例。
地方財政寬裕,使得地方政府有余力去開展各項(xiàng)投資。上述接近國土部的專家表示,過去幾年,不少地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善,城市面貌煥然一新,教育醫(yī)療等投入也有所加大,這在很大程度上受益于“土地財政”。
與房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的建材、家具、裝修等多個行業(yè)也快速擴(kuò)張,帶來大量稅收。“對于很多城市來說,房地產(chǎn)業(yè)是不折不扣的‘支柱產(chǎn)業(yè)’。”上述專家表示。
在充分嘗到“土地財政”的甜頭后,這項(xiàng)政策的另一面也開始顯現(xiàn)。張大偉表示,地方政府對土地財政的接受過程,由習(xí)慣最終變成依賴。民間機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)前土地出讓收入占據(jù)地方財政平均比例在4成左右,個別城市甚至超過一半。
張大偉表示,“依賴”表現(xiàn)在兩個方面:大量推出土地,以獲得更多收入;抬高土地價格,以獲得更多收入。這兩者的副作用如今已經(jīng)開始顯現(xiàn)。前者體現(xiàn)在,因土地出讓過多,超過市場的實(shí)際需求,部分城市出現(xiàn)嚴(yán)重的供大于求現(xiàn)象。
后者則體現(xiàn)在,一些地方政府放緩供地節(jié)奏,出現(xiàn)土地供應(yīng)不足的“假象”。事實(shí)上,部分地方政府追求“價高者得”的拍賣方式,甚少使用招標(biāo)出讓,目的同樣在于獲取更高土地收入。
“土地財政”已成為中國樓市難以克服的頑疾。分析人士指出,單單依靠對土地指標(biāo)的控制,難以對其實(shí)現(xiàn)真正遏制。但當(dāng)前樓市下行、土地出讓金收入減少的現(xiàn)狀,或?qū)⒌贡聘鞯販p少對“土地財政”的依賴。
制度有待完善
“很多人對土地招拍掛的印象,往往是與高地價、地王密不可分。實(shí)際上,這與市場大勢密切相關(guān)。”上述接近國土部的專家表示。
他指出,過去十年是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、房地產(chǎn)市場飛速發(fā)展的階段,在我國現(xiàn)有的土地、財稅制度下,出現(xiàn)了地價上漲、房價攀升、“土地財政”等現(xiàn)象。招拍掛制度的出現(xiàn),加速了這一過程的發(fā)生,但并非決定性因素。
“很多人在一個大房子里,面對拍賣師的報價不斷舉牌,氣氛一度推向高潮。這種場景,是那個時代的真實(shí)寫照。”北京某上市房企開發(fā)商表示,從2004年到2013年間,火熱的拍賣出讓是最具代表性的場景,也最容易讓人將招拍掛與高地價聯(lián)系起來。
但當(dāng)市場轉(zhuǎn)冷時,開發(fā)商就再也沒有了競相舉牌的熱情。今年以來,各地土地市場冷淡,流標(biāo)、流拍等現(xiàn)象層出不窮。來自國土資源部的數(shù)據(jù)顯示,今年二季度,各地共上報成交異常交易地塊44宗,較上一季度減少46宗,降幅為51%;同比減少更明顯,降幅為66%。平均競價輪次為75次,環(huán)比下降10%,同比下降9%。
張大偉表示,最近十年來,招拍掛制度并未發(fā)生根本性變革。今年土地市場冷淡,更多體現(xiàn)了供需關(guān)系的決定性作用,而非制度本身。
他還表示,如今的市場供需關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn),不少城市的優(yōu)質(zhì)地塊也出讓殆盡,未來的土地市場將可能繼續(xù)冷清,地方政府的土地收入也將減少。土地招拍掛制度帶來的“副作用”,也將逐漸淡化。
住房供應(yīng)體系的完善,也將使得這一制度能夠更好地發(fā)揮作用。“前幾年不管什么地塊都要拍賣出讓,有些普通住房的土地,因?yàn)榕馁u價格過高,最終蓋成了中高端房屋。”上述開發(fā)商表示,在“8·31大限”后的很長一段時間內(nèi),有關(guān)保障房建設(shè)的制度處于缺位狀態(tài)。
他還表示,如今住房供應(yīng)體系正逐漸完善,“高端靠市場,低端靠保障”的格局初步形成。同時,一些地方在土地招拍掛出讓中,設(shè)置最高限價,避免出現(xiàn)地價過高的現(xiàn)象。這些配套制度的完善,都有助于招拍掛制度更好地發(fā)揮作用。
下半年土地市場料持續(xù)降溫
□本報記者 姚軒杰
9月4日,北京市掛牌出讓西南三環(huán)麗澤區(qū)域一幅文化娛樂用地,因只有一家企業(yè)報價,未經(jīng)競拍即以底價成交。
中國指數(shù)研究院日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,8月全國300個城市土地市場供求量環(huán)比同比雙降,土地出讓金下滑。在樓市前景尚不明朗的時候,房企的拿地?zé)崆椴粩嘞陆怠I(yè)內(nèi)人士預(yù)計,下半年土地市場仍會持續(xù)降溫。
頻現(xiàn)底價成交或流拍
北京西南三環(huán)麗澤區(qū)域的文化娛樂用地,地塊面積約6.6畝,規(guī)劃建筑面積為1萬平方米。地塊最終以底價15.35億元成交,折合樓面地價1.535萬元/平方米,中標(biāo)者為京能集團(tuán)旗下北京天創(chuàng)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。
中國指數(shù)研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2014年8月,全國300個城市共成交土地1930宗,環(huán)比減少23%,同比減少36%;成交樓面均價為1136元/平方米,環(huán)比上漲7%,同比下跌3%;土地出讓金總額為1449億元,環(huán)比減少11%,同比減少40%;住宅用地出讓金總額為796億元,環(huán)比減少26%,同比減少52%。主要城市土地出讓金同環(huán)比雙降,住宅用地降幅大于整體市場。即便是房價最為堅挺的北京、上海、廣州、深圳等一線城市,土地也遭遇流拍、底價成交等狀況。
來自中原地產(chǎn)的監(jiān)測數(shù)據(jù),截至8月底,京滬廣深四大一線城市,合計土地出讓總金額為3236億元,僅相當(dāng)于2013年5242.3億的61%。并且,目前成交溢價率大幅下滑,相比2013年溢價率基本在40%左右,2014年最近幾個月的溢價率均在20%周圍,許多土地像上述麗澤地塊一樣底價成交。
流拍也時有發(fā)生。7月30日,北京朝陽區(qū)孫河地塊流標(biāo),當(dāng)時的起價高達(dá)46億,BCDE地塊其中有個中小學(xué)32400平方米,還有社區(qū)配套服務(wù)設(shè)施面積巨大。按照46億計算樓面起價已經(jīng)突破4萬,過高的價格使得資金鏈并不寬松的房企望而卻步。
中原地產(chǎn)首席市場分析師張大偉分析,在去年樓市高漲的時候,房企和政府都很樂觀,從而推高了市場預(yù)計,地價也不斷向上走。到了今年,在整體市場下行的情況下,土地市場跟著降溫,房企拿地謹(jǐn)慎。
土地市場頹勢將持續(xù)
上海易居房地產(chǎn)研究院最新報告顯示,8月10個典型城市土地出讓金收入531億元,環(huán)比下降0.68%,同比下降38.6%;土地成交均價為2485元/平方米,環(huán)比下降13.4%,同比下降15%,土地成交均價自2013年1月以來首次連續(xù)三個月同比負(fù)增長。該報告稱,一、二線城市在未來幾個月內(nèi),只有優(yōu)質(zhì)地塊才能激起開發(fā)商的興趣,同時政府也在市場降溫之際放緩了推地步伐,預(yù)計未來幾個月土地市場仍然較冷,土地成交價格仍將保持同比下跌狀態(tài)。
在土地頻頻流拍的情況下,地方政府出于土地財政的考慮,一方面會加大各種救市的力度,另一方面也會合理調(diào)整土地價格,吸引開發(fā)商拿地。例如,北京市政府將7月底流標(biāo)的孫河地塊主動降價再入市,起始價被調(diào)低至42.3億元,比上次下降3.7億元;起始樓面價也從3.5萬元/平方米降至3.2萬元/平方米;競買保證金也由13.8億元下調(diào)至12.7億元。
在目前低迷的市場背景下,專家建議抓住樓市調(diào)整機(jī)遇,根治土地財政“痼疾”,正確認(rèn)識當(dāng)前土地市場回調(diào)的性質(zhì),建立新的土地出讓金分配機(jī)制,減低地方政府推高地價的欲望。
樓市“金九銀十”或失色
□本報實(shí)習(xí)記者 徐學(xué)成
據(jù)中國證券報記者統(tǒng)計,截至目前,全國47個限購城市中僅剩不到10個城市仍在堅守,業(yè)界預(yù)料限購的全面放開或是大勢所趨。但樓市對此反應(yīng)平淡,成交未見回暖。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,信貸政策變化或是未來樓市調(diào)控調(diào)整的主旋律,這也關(guān)乎到傳統(tǒng)銷售旺季“金九銀十”的含金量。
短期樓市成交料回升
9月3日,蘭州市住房保障和房地產(chǎn)管理局宣布,從2014年9月3日起,購房人在蘭州市購買商品房、二手房辦理網(wǎng)簽備案和房屋交易時,不再核查現(xiàn)有住房情況。這意味著蘭州執(zhí)行了4年的限購令走向終結(jié)。根據(jù)中國指數(shù)研究院的統(tǒng)計,目前為止,仍在堅守限購的城市僅包括北京、上海、廣州、深圳4個一線城市,以及南京、西寧、三亞、珠海和永康5個二三線城市,限購城市從曾經(jīng)的47個驟減為9個。
但限購放開未能提振樓市。中國指數(shù)研究院統(tǒng)計顯示,2014年8月,全國100個城市(新建)住宅平均價格為10771元/平方米,環(huán)比上月下跌0.59%,已經(jīng)是連續(xù)第4個月下跌。克而瑞CREIS中指數(shù)據(jù)則顯示,2014年8月監(jiān)測的主要城市累計成交面積雖環(huán)比上漲1.5%,同比下降13.25%。今年前8月,主要城市累計成交總量也比去年同期低15%。
進(jìn)入9月,傳統(tǒng)銷售旺季的到來或許可以讓開發(fā)商松一口氣。從市場供應(yīng)來看,8月底開始,市場就已經(jīng)進(jìn)入蓄貨的階段。以深圳市場為例,8月最后的兩周,深圳均只有1個樓盤入市,9月則將迎來供應(yīng)的高峰期。
中國指數(shù)研究院指出,由于房企加大促銷力度,部分城市取消限購刺激需求入市,短期市場成交將回升。預(yù)計隨著“金九銀十”供應(yīng)高峰的到來,房企在加大推盤力度的同時,合理定價、有效促銷將會吸引剛需入市,市場成交或?qū)⒓竟?jié)性環(huán)比回升。
房價點(diǎn)評網(wǎng)高級分析師肖文曉則不以為然。他指出,從目前的市場趨勢來看,盡管部分城市已經(jīng)放開限購解決了購房者的資格問題,但是這些放開限購的城市都是高庫存的城市,購房者買房不急于一時,限貸的政策環(huán)境也還沒得到有效改觀,因此目前促成樓市需求全面釋放的條件還沒達(dá)到。預(yù)計“金九銀十”樓市的成交量有可能會超過“五一”,但不一定能夠超過今年年初的成交量水平。
樓市走向需看信貸政策
從多位業(yè)內(nèi)人士的分析來看,限購放松給樓市帶來的刺激作用有限,制約樓市重新活躍的關(guān)鍵因素則是信貸政策目前尚未得到調(diào)整。
中國指數(shù)研究院分析稱,執(zhí)行3年之久的限購政策對于市場的調(diào)控作用已相當(dāng)有限。剛性需求在此過程中逐漸釋放,而對于二套及多套房的限貸政策又決定了單獨(dú)放開限購難以對市場形成有效刺激。采取更多措施鼓勵金融機(jī)構(gòu)支持首套房貸,將成為下一階段各地政府促進(jìn)房地產(chǎn)市場回暖的重要手段之一。
目前一些省市針對房地產(chǎn)市場的信貸政策已經(jīng)開始調(diào)整。如福建省降低首套貸款認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為“購房人償清購房貸款后,再次申請貸款購房,按首貸認(rèn)定”,而“首付比例和利率方面按照政策規(guī)定的低限執(zhí)行”。此外,江西省也明確提出“促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展,落實(shí)首套房貸款優(yōu)惠政策,適當(dāng)降低二套房首付比例”。
肖文曉認(rèn)為,限購令帶有強(qiáng)烈的行政干預(yù)市場色彩,退出是大勢所趨,現(xiàn)在只是退出方式和退出時間的選擇問題而已。與此同時,差別化的信貸政策很有可能成為將來樓市的新常態(tài),商業(yè)銀行對房貸利率和首付的市場化運(yùn)作將得到鼓勵,但流動性偏緊的局面短期難以改變,銀行不大可能對房貸全面開閘放水。
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