鐵總的“土改”：旗下大量土地獲新政支持可開發(fā)可抵押

為落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，實(shí)施鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策。經(jīng)國務(wù)院同意，8月11日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》(以下簡稱《意見》)，要求按照改革鐵路投融資體制、加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的要求，對鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用政策做出明確規(guī)定。

《意見》要求，在支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的過程中，必須堅(jiān)持支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合、政府引導(dǎo)與市場自主開發(fā)相結(jié)合、盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場用地相結(jié)合的原則。

這意味著，擁有巨量土地資源的鐵總或?qū)⑸孀汨F路沿線土地開發(fā)，以彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金不足的問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有包括廣東、福建、江西、安徽、四川等五個(gè)省份明確提出要通過鐵路沿線土地開發(fā)來彌補(bǔ)鐵路建設(shè)資金不足。

濟(jì)南鐵路局原副總經(jīng)濟(jì)師肖德貴認(rèn)為此次國務(wù)院出臺的支持鐵總進(jìn)軍房地產(chǎn)的政策，釋放出了一個(gè)強(qiáng)烈的信號：國家要利用鐵路有大量閑置土地的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。

他表示，這次出臺的政策不僅是國家對鐵總的支持，也是國家對鐵路發(fā)展的一種扶持政策，“大趨勢還是要發(fā)展鐵路。”

中投顧問高級研究員鄭宇潔在接受記者采訪時(shí)表示，鐵路建設(shè)需要大量資金，而鐵總負(fù)債率較高、急需新的融資渠道，國家層面出臺政策，扶持鐵總進(jìn)軍房地產(chǎn)意在幫助其找到新的融資方式，在盤活現(xiàn)有土地的基礎(chǔ)上幫助鐵總順利融得所需資金。“這對于鐵總而言是巨大的利好消息，未來房地產(chǎn)有望成為公司的又一主打業(yè)務(wù)。”

閑置土地困局

鐵路用地指的是包括鐵路用地、車站、機(jī)務(wù)段等在內(nèi)的土地，此外，還包括《意見》所指的存量鐵路用地。由于這些地塊分散且大小不一，因此目前鐵總本身也無法統(tǒng)計(jì)出閑置土地的總量。

對此，肖德貴直言不諱地告訴記者，早在上世紀(jì)80年代，鐵路人就盼著國家能夠出臺相關(guān)的政策，支持鐵路地產(chǎn)的發(fā)展。“鐵路要自我發(fā)展，其中一個(gè)很重要的方面就是要發(fā)展房地產(chǎn)。閑置土地不加以利用，就是資源的浪費(fèi)。”

而實(shí)際上，原鐵道部機(jī)構(gòu)中，就存在鐵路地產(chǎn)部門，但其只是鐵路局公務(wù)處所屬的一個(gè)科室，主要工作是管理鐵路土地。“說是管理，其實(shí)也管不了什么。”肖德貴說，那時(shí)候，只有一張界限明確的地圖，界定鐵路局土地的范圍，地界以內(nèi)是鐵路屬地，地界以外是地方土地。

2004年，管理土地的科室獨(dú)立，成立了鐵路土地管理局，主要職責(zé)是管理修建鐵路的土地不被地方侵占。但對于鐵路部門來說，鐵路修建并非一朝一夕能完工，一些所征地塊要因漫長的等待，因此會被暫時(shí)閑置。通常，沿路的農(nóng)民就會占地種植玉米等糧食作物，“這樣一來，要開工修鐵路的時(shí)候就得支付青苗款。”肖德貴說，一條鐵路他曾經(jīng)支付過兩次青苗款。

肖德貴坦承，他早就考慮過要利用鐵路的閑置土地，還為此專門成立了房地產(chǎn)公司。但因?yàn)闆]有相應(yīng)的政策支持，地產(chǎn)公司只是辦下來了執(zhí)照，一直沒開展過業(yè)務(wù)。

此前，約束地產(chǎn)發(fā)展的除了政策，資金也是一個(gè)重要原因。彼時(shí)，全國鐵路局的成本都是鐵道部在控制。大修、員工工資、車頭更換等費(fèi)用就已經(jīng)將鐵道部的撥款用光，并沒有多余的錢來投資房地產(chǎn)。肖德貴覺得有些可惜，當(dāng)時(shí)濟(jì)南鐵路局地產(chǎn)公司的經(jīng)營范圍就是房地產(chǎn)開發(fā)。

“如果那時(shí)候有政策，各個(gè)路局肯定都能掙錢。”肖德貴說，當(dāng)時(shí)他也曾動(dòng)過用鐵路土地蓋樓房的念頭，但最終還是放棄了，“還是覺得名不正言不順。”

在肖德貴看來，如果鐵路進(jìn)軍地產(chǎn)行業(yè)，那不單要利用現(xiàn)有資源進(jìn)行土地開發(fā)，還要和地方房地產(chǎn)企業(yè)競爭。

肖德貴給記者算了一筆賬，原來全國有54個(gè)鐵路分局，撤并站段后就剩下了現(xiàn)在的18個(gè)分局，高鐵車站精簡后也有一部分閑置土地，原有車站作廢后，廠房、機(jī)務(wù)段等有關(guān)配套用地都可以用來進(jìn)行土地開發(fā)。

此外，還有鐵路的貨場，各個(gè)城市出臺貨車限行政策后，不少鐵路貨場就從市區(qū)的地方搬到了郊區(qū)，這樣一來，原來貨場的土地也閑置了。

宏源證券的研究報(bào)告稱，廣深鐵路土地所有權(quán)總面積大約有1200萬平方米，廣深沿線站段所占面積大約有400萬平方米。廣深沿線腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好，沿線部分站點(diǎn)利用率低，開發(fā)空間大，初步估算沿線站段土地增值空間超過100億元。

開發(fā)沖動(dòng)

不僅是今年年初，中國鐵路總公司總經(jīng)理、黨組書記盛光祖在全國鐵路工作會議上布置的任務(wù)，還是今年2月，鐵總專門召開全路生產(chǎn)經(jīng)營會議，都已經(jīng)將鐵路沿線土地資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)確定為2014年鐵路改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。這一任務(wù)，與鐵總的資金困局不無關(guān)系。

高速發(fā)展的鐵路建設(shè)給鐵總帶來了資金和負(fù)債兩大問題，截至2013年9月30日，中國鐵路總公司總資產(chǎn)為4.84萬億元，負(fù)債3.06萬億元，在建工程1.55萬億元，巨額負(fù)債已嚴(yán)重拖累鐵路發(fā)展。

盡管如此，根據(jù)調(diào)整后的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，全國鐵路營業(yè)里程達(dá)到12萬公里以上，建設(shè)客運(yùn)專線1.6萬公里以上，規(guī)劃既有線增建二線1.9萬公里，既有線電氣化2.5萬公里。

“沒錢，很多本來要開工的鐵路都暫時(shí)還沒有開工。”中國工程院院士王夢恕向記者表示。目前如何保證新建線路開工也就成為了鐵總的工作重點(diǎn)，而以閑置土地來換取大量的資金不失為一個(gè)好的辦法。

王夢恕說，今年鐵總在鐵路建設(shè)上的投資是8000億左右，但目前為止才完成了一半不到。“找錢”也是鐵總一直以來的工作重心。

肖德貴認(rèn)為， “現(xiàn)在的政策不但支持鐵總在自有的土地上蓋商品房并出售，還可以用現(xiàn)有的土地去銀行做抵押貸款。”

鐵路土地的開發(fā)因此被寄予了厚望。

年初，鐵總通過中國鐵路招標(biāo)網(wǎng)發(fā)布《中國鐵路總公司土地評估和土地授權(quán)經(jīng)營資產(chǎn)處置項(xiàng)目評估機(jī)構(gòu)選聘招標(biāo)公告》和《資產(chǎn)評估項(xiàng)目招標(biāo)公告》，分別涉及土地資產(chǎn)的評估和路局及其附屬公司的資產(chǎn)評估。

根據(jù)《公告》，招標(biāo)范圍將包括全國18個(gè)鐵路局、3個(gè)直屬專業(yè)運(yùn)輸公司，包括中鐵快運(yùn)股份有限公司、中鐵特貨運(yùn)輸有限責(zé)任公司、中鐵集裝箱運(yùn)輸有限責(zé)任公司和鐵道科學(xué)研究院。

這一舉動(dòng)在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是一個(gè)信號—鐵總進(jìn)行上述工作，旨在摸清家底，重估和盤活資產(chǎn)，為其在沿線土地資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)、土地授權(quán)經(jīng)營和統(tǒng)籌利用等領(lǐng)域內(nèi)的大規(guī)模資產(chǎn)置換做準(zhǔn)備。

鐵總的這項(xiàng)工作是貫徹2013年8月9日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》(國發(fā)［2013］33號)而進(jìn)行的。這份意見在鐵路土地開發(fā)方面有如下表述：要加大力度盤活鐵路用地資源，允許并鼓勵(lì)線路用地及車站的土地綜合開發(fā)利用，明確要求地方政府要支持鐵路企業(yè)對土地的綜合開發(fā)。

國家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員羅仁堅(jiān)也稱，此次國務(wù)院發(fā)文力挺鐵總進(jìn)軍地產(chǎn)行業(yè)，就是去年8月國務(wù)院關(guān)于鐵路投融資改革的具體落實(shí)。

根據(jù)公開報(bào)道，鐵總是按照具體的項(xiàng)目來編制綜合經(jīng)營開發(fā)方案的，目前已經(jīng)編制完成的工程包括龍巖站北站房綜合體、海南環(huán)島鐵路土地綜合經(jīng)營開發(fā)、昆明米軌保護(hù)與開發(fā)、川黔線尊一段外遷東移工程等。

一局一公司

根據(jù)有關(guān)報(bào)道，鐵總原則要求“一局一主體”，也就是一個(gè)鐵路局下面設(shè)置一個(gè)地產(chǎn)置業(yè)集團(tuán)公司，這個(gè)公司可以是以前的地產(chǎn)經(jīng)營公司或多家經(jīng)營公司兼并組合，也可以是新成立的。鐵總要求鐵路局要把這項(xiàng)工作作為頭等大事，集中全局最好的技術(shù)、人才、資金力量來開展。

與此同時(shí)，鐵總方面也將搭建一個(gè)全路性綜合經(jīng)營開發(fā)與區(qū)域性合作平臺，在技術(shù)、人才、資金等方面為各局地產(chǎn)置業(yè)企業(yè)提供支持，打造全路地產(chǎn)置業(yè)品牌。

實(shí)際上，目前全國各鐵路局都有自己的房地產(chǎn)企業(yè)，但企業(yè)資質(zhì)都較低，除少部分房地產(chǎn)開發(fā)公司涉足商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)外，其余均只參與經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。

以鄭州鐵路局為例，1992年，鄭州鐵路局房地產(chǎn)綜合開發(fā)總公司成立，主要負(fù)責(zé)鄭州地區(qū)鐵路局直屬生產(chǎn)辦公用房維修服務(wù)、職工住宅管理及房地產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)等業(yè)務(wù)。

根據(jù)記者查閱的資料顯示，截至2007年，鄭州鐵路局房地產(chǎn)綜合開發(fā)總公司完成商品房建筑面積6.4萬平方米，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營收入1.3億元，利潤423萬元。

鐵路房地產(chǎn)現(xiàn)存以下幾種發(fā)展模式：自主開發(fā)、委托開發(fā)、合作開發(fā)等模式。鐵路房地產(chǎn)開發(fā)的模式只有緊緊地圍繞著鐵路經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)為重點(diǎn)，積極爭取城市住房建設(shè)用地，商住結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，分步實(shí)施，量力而行。

“商品房體量太小，根本沒有什么市場競爭力。”前述專家稱，這也是鐵總進(jìn)軍地產(chǎn)業(yè)面臨的一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，基本就是從零開始。

時(shí)任鄭州鐵路局房地產(chǎn)開發(fā)總公司總經(jīng)理徐忠曾撰文稱，全國鐵路系統(tǒng)內(nèi)已有上海鐵路局、烏魯木齊鐵路局等基本重組完成的區(qū)域性房地產(chǎn)企業(yè)，也有西安鐵路局等局內(nèi)多家房地產(chǎn)企業(yè)并存的格局。

徐忠稱，結(jié)合鐵路房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，一是明確戰(zhàn)略定位，整合資源，綜合運(yùn)用的鐵路多元骨干企業(yè)和支柱型產(chǎn)業(yè)。投資實(shí)業(yè)，走實(shí)業(yè)化發(fā)展之路，將房地產(chǎn)業(yè)作為中國鐵路多元經(jīng)營重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)培育，組建全國性或區(qū)域性鐵路房地產(chǎn)企業(yè)。

徐忠稱，鐵路地產(chǎn)要發(fā)展首先要在各路局內(nèi)整合、重組資源。其次，要重點(diǎn)發(fā)展、政策扶持，著力將地產(chǎn)企業(yè)做成各路局內(nèi)區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)鐵路房地產(chǎn)企業(yè)核心競爭力。

鄭宇潔指出，鐵總進(jìn)入房地產(chǎn)市場更多的是融資，將現(xiàn)有土地資源出售后便可能會徹底退出該領(lǐng)域。且房地產(chǎn)市場需要央企進(jìn)入保價(jià)增量，鐵總進(jìn)入時(shí)可能會在信貸政策、稅收政策、銷售政策方面獲得優(yōu)惠。

鐵路地產(chǎn)的川南樣本

一些規(guī)模宏大的鐵路房地產(chǎn)規(guī)劃正在浮現(xiàn)。

不久前成立的川南城際鐵路公司有一個(gè)大膽設(shè)想，他們想將沿線的火車站及周邊地區(qū)，打造成風(fēng)情小城鎮(zhèn)。

川南城際鐵路連接富庶的川南四城，穿過眾多幾萬人口以上的小城鎮(zhèn)，如果能把這些人流、物流帶動(dòng)起來，將是一個(gè)富礦。將川南城際鐵路沿線的火車站及周邊地區(qū)，打造成風(fēng)情小城鎮(zhèn)，再通過房產(chǎn)開發(fā)、商貿(mào)物流等，可以提高鐵路建設(shè)對民資的吸引力，“一句話，就是要讓民資進(jìn)來。” 四川鐵路投資產(chǎn)業(yè)集團(tuán)董事長孫云在接受四川日報(bào)采訪時(shí)說。

孫云接著說，舉個(gè)例子，川南城際鐵路將經(jīng)過自貢沿灘區(qū)，這里有1400年歷史的仙市古鎮(zhèn)。沿灘火車站的打造，就可以以仙市古鎮(zhèn)為亮點(diǎn)，主打古鎮(zhèn)風(fēng)情牌。以前建火車站只規(guī)劃100畝地，現(xiàn)在可能會規(guī)劃上千畝地，以火車站為中心再造一個(gè)城。

“這確實(shí)是將鐵路的價(jià)值最大化了。”一名要求匿名的鐵路專家向記者表示，根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，城際鐵路的建設(shè)可以與沿線房地產(chǎn)開發(fā)結(jié)合起來，但這種土地開發(fā)模式在我國還是會面臨一些挑戰(zhàn)，“川南城際鐵路公司就沒有考慮到鐵路用地和地方用地應(yīng)該如何去協(xié)調(diào)。”

但川南城際鐵路公司的這一設(shè)想得到了北京交通大學(xué)教授趙堅(jiān)的贊同，他認(rèn)為，政府推出吸引民資的鐵路項(xiàng)目時(shí)，不應(yīng)該光就鐵路建設(shè)運(yùn)營立項(xiàng)，可以兼顧倉儲、物流等配套項(xiàng)目的開發(fā)。同時(shí)，按照土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，也可以讓入股公司優(yōu)先享有對規(guī)劃中，鐵路車站和線路周邊用地的綜合開發(fā)權(quán)、礦產(chǎn)資源特許經(jīng)營權(quán)等。這種東邊不亮西邊亮，主業(yè)虧損副業(yè)補(bǔ)的局面，將最終推動(dòng)鐵路建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

盡管結(jié)局被看好，但據(jù)記者了解，川南鐵路的可行研究報(bào)告目前還沒有得到批復(fù)，這意味著，不僅線路走向沒有具體確定，各站點(diǎn)的位置也還沒有明確，現(xiàn)在就談鐵路周邊要建風(fēng)情小鎮(zhèn)還為時(shí)過早。

四川南部某市發(fā)改委鐵建辦的工作人員張揚(yáng)告訴記者，鐵路用地也要和當(dāng)?shù)卣块T協(xié)商，如果車站周圍的土地沒有被開發(fā)，那就可以拿出來，但如果已經(jīng)被人搶先開發(fā)了，那原定設(shè)想將難以實(shí)現(xiàn)。

由此看來，鐵總想要進(jìn)軍地產(chǎn)也不會像想象中的那么順利。盡管目前四川省鐵路投資集團(tuán)已委托相關(guān)單位規(guī)劃設(shè)計(jì)在川南城際鐵路沿線打造風(fēng)情小城鎮(zhèn)的方案。但各地政府是否支持，規(guī)劃能否落實(shí)，一切都還是未知數(shù)。

這一點(diǎn)從張揚(yáng)的說法中可以得到驗(yàn)證，他說，川南城際鐵路公司目前只是幾家股東都按照最初約定的出資比例拿出了資本金，如果需要其他的出資，還要根據(jù)線路的走向來確定。

張揚(yáng)說，當(dāng)時(shí)成立川南城際鐵路公司的時(shí)候并沒有提出征用土地的事情，所以他們也沒有過這方面的考慮。“一般高鐵站周邊的土地早就已經(jīng)有地產(chǎn)公司開發(fā)了，就算將來要以土地出資的方式，政府拿出的土地也不會是車站周邊的土地。”