本該在今年6月30日之前出臺的《不動產(chǎn)登記條例(征求意見稿)》(下稱登記條例)至今未能面世，引發(fā)了各界輿論對登記條例緩行原因的猜測。記者近日獨家獲悉，與方案相關(guān)的各部委之間出現(xiàn)了過大的意見分歧，造成了登記條例沒能如期上報國務(wù)院。

目前，由國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱“住建部”)會同國務(wù)院法制辦、國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門負責起草的登記條例，依然在內(nèi)部征求住建部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局等部委意見的過程中。

記者從接近中央機構(gòu)編制委員會辦公室(以下簡稱“中編辦”)一位知情人士處獲悉，各部委對于不動產(chǎn)登記的分工已有安排，具體方案為：住建部、國家林業(yè)局、國家海洋局等需配合國土資源部做好各自所在領(lǐng)域的不動產(chǎn)登記工作，而受人關(guān)注的農(nóng)業(yè)部則要在5年后將其掌握的土地承包經(jīng)營權(quán)力和信息系統(tǒng)等核心資源交給國土部。

事實上，2007年《物權(quán)法》頒布時即提出了統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度，然而其后卻毫無進展。而產(chǎn)權(quán)清晰的必要性日益緊迫，中共十八屆三中全會提出的“完善產(chǎn)權(quán)保護制度”、“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”、“健全自然資源資產(chǎn)制度”等基礎(chǔ)性工作，就需要有清晰的不動產(chǎn)登記制度來保障這些市場化資源配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

就當下而言，不動產(chǎn)登記的重要性，一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；二是城市房地產(chǎn)稅。沒有系統(tǒng)、清楚的不動產(chǎn)權(quán)益體系，這兩點無從談起，而對內(nèi)而言，它更是部委機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的重要內(nèi)容。

國家土地管理局地籍管理司原副司長向洪宜在接受記者采訪時表示：“目前不動產(chǎn)登記不存在任何技術(shù)障礙，略有爭議的是在登記內(nèi)容權(quán)利設(shè)置方面，以及各部委的信息公開程度和權(quán)利配合程度，這種協(xié)調(diào)正是不動產(chǎn)登記的難點所在，每個部委都有自己的訴求和依據(jù)。”

權(quán)力剝離

2013年3月29日，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布了關(guān)于實施《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求于2014年6月30日之前出臺登記條例，然而限期已過，條例依然未出。

記者獲悉，目前不動產(chǎn)登記的分工已經(jīng)有初步方案：住建部協(xié)同國土部進行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記(比如登記房屋的主體、測量建筑面積等)；國土部監(jiān)督全國土地登記、林地登記、草地登記、海域登記等工作，會同有關(guān)部門起草《不動產(chǎn)登記條例》，制定不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)爭議政策，推進不動產(chǎn)登記基礎(chǔ)平臺建設(shè)；國家林業(yè)局配合國土部開展全國國有林區(qū)登記。

而在這個分工中，最引人矚目的是農(nóng)業(yè)部的分工任務(wù)。農(nóng)業(yè)部的任務(wù)具體如下：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，這項工作時間給予5年過渡期(具體時間過渡點是2018年12月31日)，在過渡期間內(nèi)農(nóng)業(yè)部會同國土部指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一登記工作，過渡期后，由國土部指導(dǎo)農(nóng)村土地承包登記工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)利和信息系統(tǒng)納入國土部。

對應(yīng)著地權(quán)、物權(quán)朝向程序化、透明化方向的堅實步伐，是相應(yīng)的權(quán)力架構(gòu)也在發(fā)生著調(diào)整。“因為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是一體的，也是現(xiàn)行中國大陸農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟制度和基本權(quán)利，如果農(nóng)業(yè)部的土地承包經(jīng)營權(quán)利被剝離，意味著過去二十年農(nóng)業(yè)部的核心行政職能行將淡出行政格局。”北京京鼎律師事務(wù)所律師杜兆勇告訴記者，農(nóng)業(yè)部早已成為部委中名副其實的“小部委”，所以這項改革阻力并不大。

也就是說登記條例出臺過程中的阻力并不會來自于農(nóng)業(yè)部。

據(jù)了解，目前住建部對此項分工的異議可能較大。中國房地產(chǎn)研究會副會長、原南京市房管局局長胡志剛表示：“全國個人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是住建系統(tǒng)調(diào)控的基礎(chǔ)信息，現(xiàn)要求住建部協(xié)同國土部做不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，若將全國個人住房信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)拿走，住建部的調(diào)控措施、理論、法律等就沒有理論數(shù)據(jù)支持。”

顯然，核心信息歸籠、集中之后主導(dǎo)不動產(chǎn)登記的國土部門，操控住建系統(tǒng)房產(chǎn)信息體系的專業(yè)性的確有待考量，而如此質(zhì)疑在林業(yè)、海洋等部門同樣存在。

不過，在基層單位，不動產(chǎn)登記的權(quán)力再分配似乎較中央部委快得多。這或許是因為全國不少城市的住房和國土系統(tǒng)本就歸屬于一個部門，比如深圳市規(guī)劃和國土資源局、天津市國土資源和房管局等，所以國土部早已在地方部署不動產(chǎn)登記任務(wù)，比如遼寧省編辦最近下發(fā)通知，要求將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作職責正式整合到省國土資源廳。

微調(diào)的背后

而在登記條例制定背后的部委權(quán)力再分配艱難推進的同時，條例本身的調(diào)整也在繼續(xù)。

記者獲悉，對于尚在會商階段的登記條例，住建部給予了兩條修改意見，其中一條就是對不動產(chǎn)登記機構(gòu)進行了調(diào)整。此前國土部給出的方案為：“市、縣國土資源主管部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)。”現(xiàn)在已經(jīng)修改為：“市、縣國土資源主管部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，本條例另有規(guī)定的除外。”后面附加了一句話顯然是為其他部委的不動產(chǎn)登記機構(gòu)留存了可能性。

另外一條修改也是異曲同工，將第五章的登記類型第一節(jié)的“總登記”修改為“初始登記”，同時把第24條規(guī)定修改成：“不動產(chǎn)登記機構(gòu)依職權(quán)可以在一定時間內(nèi)組織對轄區(qū)內(nèi)全部不動產(chǎn)或者待定區(qū)域內(nèi)不動產(chǎn)進行總登記，縣級以上人民政府應(yīng)將總登記以及調(diào)查測繪所需經(jīng)費納入財政預(yù)算。”

在國土部一位官員看來，“微妙的修改顯示出各自的利益，總登記范圍太廣大了，把總登記修改成初始登記，其實是給自己部委留下了后路和權(quán)利，我把最開始的登記讓給你國土部，后面的登記歸誰還不確定，按照不動產(chǎn)的分工，不動產(chǎn)登記只是模糊地要求住建部協(xié)同國土部做好不動產(chǎn)登記，以穩(wěn)妥為名義最大的保護自己權(quán)利。”

上述官員認為，看似簡單的文字修改背后耐人尋味，他表示本來這些事情是由國務(wù)院法制辦來協(xié)調(diào)，但卻由國土部來做，外人看來國土部在躍躍欲試，其實國土部也只是按必要的資源需求在統(tǒng)籌安排。

“中編辦并沒有給不動產(chǎn)登記局任何編制名額，現(xiàn)在我們是一套人馬兩套班子，沒有編制名額就沒有職位，干的好是一個臨時干，干的不好也是臨時干，我們現(xiàn)在做不動產(chǎn)登記完全是給自己身上在加擔子，因為我們內(nèi)部一直強調(diào)勇于擔當?shù)木瘛?rdquo;上述國土部官員表示。

而至于登記條例的其他部分，改動都并不明顯，主要是外界普遍關(guān)心的“依法查房”有所微調(diào)，同時明確了不動產(chǎn)登記資料的保護。

作為開發(fā)商代表，剛剛和美國六旗集團簽約的山水文園集團董事會主席李轍則告訴記者：“不動產(chǎn)登記制度作為物權(quán)制度的基礎(chǔ)性制度，其出臺并不會對樓市產(chǎn)生巨大波動，因為帶有問題性的產(chǎn)權(quán)房屋還是少數(shù)，但希望登記條例盡早出臺，從根本上保護公民的物權(quán)。”

而考慮到這一方面的重要性，向洪宜甚至還建議成立國家不動產(chǎn)登記局。