十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了改革的號角，近五個月來，各地各部門根據(jù)三中全會精神，陸續(xù)出臺了改革措施，細化了改革任務(wù)。本版從今天起，開設(shè)“深化改革在基層”欄目，報道各地各部門的改革經(jīng)驗，反映改革實踐中遇到的問題。今天推出第一篇，關(guān)注寧夏試點土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐。
       2013年12月18日，寧夏第一家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心在石嘴山市平羅縣城掛牌成立。而早在此之前，寧夏同心縣已通過村民自發(fā)組織“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社”等形式，嘗試土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。記者實地探訪，如何盤活土地經(jīng)營權(quán)？
土地經(jīng)營權(quán)如何貸？
模式不同實質(zhì)相同
       4月3日一大早，平羅縣高莊鄉(xiāng)東風村四組村民海銀，拿著自己的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證等證件來到產(chǎn)權(quán)交易中心辦理貸款手續(xù)。這些年，村里養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展迅猛，靠著苦心經(jīng)營，海銀已經(jīng)有了100多只羊，卻一直苦于資金缺乏無法繼續(xù)壯大。“過去找好幾人擔保，才能在信用社貸個4萬—5萬，今年想發(fā)展得更快一點，無需擔保，用自家的10畝多地貸款7萬。這個交易中心最大的好處就是拓寬了咱的貸款渠道。”海銀笑言。
       同一時間，在寶豐鎮(zhèn)，平羅農(nóng)村商業(yè)銀行寶豐支行客戶經(jīng)理楊廷華，拿了一大沓材料在登記。“寶豐離縣城較遠，我是幫幾戶農(nóng)民來跑腿的，8點半就來了。”楊廷華笑道。做了11年的農(nóng)村貸款，楊廷華坦言自己的工作并不輕松，過去貸款主要靠信用擔保，一旦發(fā)生逾期，自己的工資受影響，擔保戶的信用也要受損。“如今通過土地擔保，對農(nóng)民而言是一個約束，畢竟土地就是農(nóng)民的命。而且經(jīng)過公證評估后的抵押貸款，更能降低我們的風險。”楊廷華說，今年他做了60多筆貸款，30%是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。平羅縣農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革辦公室主任顧自軍說，由于風險的可控，去年已經(jīng)有4家銀行加入，今年又增加了2家，還有好幾家大型銀行在洽談中。
       為了降低農(nóng)民發(fā)展的融資成本，平羅縣確定土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款年利息一般在7.5厘，大大低于其它擔保形式貸款的1分多利息。此舉大大提升了農(nóng)民的發(fā)展積極性。僅僅今年一季度，平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心累計貸款9000多萬，2464筆。而截至目前，平羅縣共發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款3300多筆、1.45億元，目前未發(fā)生一筆逾期。
       與平羅不同，2008年以來，寧夏同心縣嘗試以村為單位成立農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)合作社，村民以部分承包地的土地經(jīng)營權(quán)為資本自愿加入?yún)f(xié)會。當農(nóng)戶搞經(jīng)營項目需要貸款時，先將“入會的”土地經(jīng)營權(quán)抵押給合作社，然后由合作社進行擔保，正式向信用社提出貸款申請，信用社憑《擔保協(xié)議》辦理貸款手續(xù)。
       據(jù)同心縣農(nóng)信社信貸部總經(jīng)理馬玉江介紹，經(jīng)過5年的發(fā)展，同心縣已經(jīng)發(fā)展了37個土地經(jīng)營權(quán)反擔保貸款合作社。截至2014年1月末，全縣土地反擔保貸款余額2.2億元，6500余戶，涉及5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的37個行政村，農(nóng)戶抵押土地5.3萬余畝，戶均貸款3.38萬元。
貸款還不上怎么辦？
土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出讓
       “農(nóng)村土地是集體所有，按照法律規(guī)定不能用于擔保抵押。”顧自軍介紹，從2012年開始，平羅縣以明晰農(nóng)村產(chǎn)權(quán)入手，制定了《平羅縣農(nóng)村集體土地和農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案》等28個配套改革政策，“通過確權(quán)，把農(nóng)村土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)分離，給農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)戶頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證和流轉(zhuǎn)權(quán)證，農(nóng)民只是用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)向銀行進行抵押貸款”。
       經(jīng)營權(quán)抵押并不會影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系。經(jīng)營者到期若不能償還，金融機構(gòu)或其他債權(quán)人只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。為此，平羅縣政府還出資設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險擔?；穑?guī)模為300萬元，主要用于為沒有還貸能力或還貸延期的農(nóng)戶進行先期墊付。根據(jù)規(guī)定，貸款農(nóng)戶如果三年內(nèi)無法按時償還貸款，一方面先由風險基金墊付，另一方面銀行就將土地經(jīng)營權(quán)在產(chǎn)權(quán)交易中心進行轉(zhuǎn)讓，通過轉(zhuǎn)讓得到的租金來償還銀行貸款。
       在同心縣，合作社則承擔著“擔保”的角色。
       如果貸款農(nóng)戶因經(jīng)營效益太差而不能償還貸款時，便將土地承包經(jīng)營權(quán)交協(xié)會處置，由指定的會員接收土地經(jīng)營權(quán)，同時替貸款農(nóng)戶償還其所欠貸款。貸款人與擔保人(包括協(xié)會)之間，可以在自愿的基礎(chǔ)上，商定一個轉(zhuǎn)包或出租承包地的協(xié)議，協(xié)定用轉(zhuǎn)包或出租土地的收益價值來償還擔保人為其代付的貸款金額。
       另一方面，作為擔保方的村一級合作社也需要預防可能出現(xiàn)的還款風險。“合作社以村為單位，由村委會成員牽頭成立，一般由村支書或村主任擔任合作社法人。經(jīng)過農(nóng)戶申請，合作社考察批準入社，合作社做一些前期的工作，特別是資料的收集，同時五戶聯(lián)保，為每一位合作社入社的農(nóng)戶建立賬戶。”同心縣農(nóng)牧局農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站站長陳月紅說。
如何規(guī)避風險？
土地確權(quán)是根本
       同心縣是在貸款難、農(nóng)業(yè)發(fā)展受制于資金限制的背景下，自發(fā)開展的土地經(jīng)營權(quán)抵押探索。“確權(quán)之前，雖然有‘土地流轉(zhuǎn)合作社’擔保，但是信用社也有擔憂，你這個土地畝數(shù)準不準確，土地有沒有矛盾糾紛，是不是轉(zhuǎn)讓出去的，承包經(jīng)營權(quán)在不在你這里？這些都是問題，因而貸款額度受到很大限制。”陳月紅說。
       為了避免風險，同心的信用社規(guī)定每家農(nóng)戶以承包地的不超過2/3的畝數(shù)入社流轉(zhuǎn)貸款，每戶每年只能貸一次，年初放貸，年末清本還息。同時由于土地界限不清，貸款一般都是一兩萬的數(shù)額。
       而在平羅，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款則是以完成土地確權(quán)作為第一步的。目前，平羅縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)頒證率、農(nóng)民集體荒地承包經(jīng)營權(quán)頒證率和房屋確權(quán)登記率均達到100%，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)頒證率分別達到97.2%、96%。
       即便如此，平羅也不斷有新問題涌出。“農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后，如何防止其鉆空子再用土地證去貸款。”顧自軍介紹，平羅縣為此出臺規(guī)定，要求農(nóng)民與村上簽訂流轉(zhuǎn)合同，而村子再與大戶簽訂合同，只要發(fā)生過擔保貸款，土地證上必須加蓋相關(guān)印章，防止出現(xiàn)問題。
       此外，法律上沒有明確的指導意見也是制約土地經(jīng)營權(quán)抵押發(fā)展的重要因素。中國人民銀行平羅支行副行長苗向認為，在試點過程中，最大的困難就是沒有從上至下的法律法規(guī)支撐，如果按照現(xiàn)有的法律條文，土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押，那么一旦發(fā)生逾期風險，銀行就有可能面臨損失。