農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能“跑偏了”(問診專家·關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題⑧)
——對(duì)話中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映
        近年來，土地流轉(zhuǎn)成為關(guān)注度極高的話題。從今年1月7日起，本報(bào)每周二刊出的讀者來信版連續(xù)推出8期“關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題”系列報(bào)道，對(duì)相關(guān)問題展開深入探討，引起廣泛共鳴，社會(huì)反響熱烈。
        土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)政策性很強(qiáng)的新事物。為了讓廣大讀者對(duì)此有一個(gè)更清晰的認(rèn)識(shí)，2月21日，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映接受本報(bào)專訪，圍繞土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題和焦點(diǎn)話題進(jìn)行深入解讀。今天本版刊登部分訪談內(nèi)容，作為我們“關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題”系列報(bào)道的總結(jié)。此次訪談更多精彩內(nèi)容，敬請(qǐng)留意人民網(wǎng)同步推出的電視嘉賓訪談節(jié)目《專家“解碼”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》。
“新土改”，“新”在何處？
        記者：今年1月20日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，這是2004年以來圍繞“三農(nóng)”問題出臺(tái)的第十個(gè)中央1號(hào)文件，其中有關(guān)“新土改”的部分內(nèi)容引起廣泛關(guān)注。與以往進(jìn)行的土地改革相比，這次土改“新”在何處，主要包含哪些內(nèi)容？
        王小映：之所以說新，是因?yàn)辄h的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已開啟新一輪的土地改革，今年中央1號(hào)文件在很多地方重申了《決定》的內(nèi)容。
        改革開放以來的土地改革已經(jīng)走過了30多年，取得了很大的成就。就農(nóng)村而言，主要改革農(nóng)用地使用制度，實(shí)行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上建立了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，這是第一大方面。
        第二大方面是在城市土地制度改革方面。我們實(shí)行國有土地有償出讓轉(zhuǎn)讓制度，建立城鎮(zhèn)國有出讓土地使用權(quán)市場，在此基礎(chǔ)上建立了房地產(chǎn)市場。
        但是，30多年來的改革并沒有解決我們土地制度存在的所有問題，所以，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要開啟新一輪的土地改革，主要針對(duì)過去沒有改革或者改革不深入、不全面、不徹底的地方進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的改革。它的內(nèi)容是很豐富的，包括土地承包經(jīng)營權(quán)制度、農(nóng)民宅基地使用管理制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用管理制度以及征地制度等各個(gè)方面的改革完善。
流轉(zhuǎn)“主體”應(yīng)該是誰？
        記者：今年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動(dòng)。但全國各地很多讀者來信反映，一些地方不同程度上存在著強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的行為，尤其作為集體土地發(fā)包方的村民委員會(huì)，假借少數(shù)服從多數(shù)原則強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象大量存在。在您看來，判斷是否強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的依據(jù)是什么？怎樣才能讓平等協(xié)商、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)“三原則”落到實(shí)處？
        王小映：《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)的主體、形式等做了明確的法律規(guī)定，規(guī)定承包地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，而不是集體。這是一個(gè)很重要的法律制度。土地流轉(zhuǎn)要以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)承包地，而不是由集體去流轉(zhuǎn)承包地。
        怎么判斷是不是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)呢？很重要的一點(diǎn)，就是要看農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地是不是自愿的，是不是自主作出這樣的決定。比如說在選擇是不是流轉(zhuǎn)承包地，以什么樣的方式流轉(zhuǎn)承包地，在什么時(shí)間點(diǎn)上流轉(zhuǎn)承包地，包括簽訂流轉(zhuǎn)合同、談判租金等過程中，農(nóng)民是不是作為一個(gè)主體在發(fā)揮作用。
        也有些農(nóng)民覺得自己流轉(zhuǎn)土地很麻煩，于是把自己的承包地歸集起來，統(tǒng)一交給村委會(huì)或者一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一委托它去流轉(zhuǎn)，這是可以的。但這也需要農(nóng)民自愿，并且在流轉(zhuǎn)過程中，必須保證農(nóng)民有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。很簡單，能夠流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，而不是村委會(huì)的，也不是哪個(gè)中介機(jī)構(gòu)的。所以，一定要保證讓農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)主體根據(jù)自己的具體情況來做出流轉(zhuǎn)土地的決定，這一點(diǎn)很重要。
        怎么去落實(shí)平等協(xié)商、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)“三原則”呢？最為關(guān)鍵的是，政府、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民要把自己的角色搞清楚，尤其是政府和村委會(huì)。政府應(yīng)當(dāng)是土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管者，要保證這個(gè)市場健康有序地發(fā)展。村委會(huì)也要搞清楚自己不是土地流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民才是土地流轉(zhuǎn)的主體。即使農(nóng)民將土地委托給村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織代管和代為流轉(zhuǎn)，村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織也只是一個(gè)托管人或中介，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)人。
        在土地流轉(zhuǎn)中，村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織可以做的是提供一些服務(wù)，比如說溝通信息、撮合交易、托管等。不能自作主張、不顧農(nóng)民意愿地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，尤其是不能強(qiáng)迫農(nóng)民把土地交回來再去流轉(zhuǎn)，不能在農(nóng)民不知情的情況下以違背農(nóng)民意愿的方式把土地流轉(zhuǎn)出去。比如現(xiàn)實(shí)中就存在，農(nóng)民委托管理的土地托管期已到，但是村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織卻將托管的土地超期流轉(zhuǎn)出去了，這樣的事村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織不能做。
怎樣才算真正“確權(quán)”？
        記者：在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方還沒有開展確權(quán)發(fā)證工作，有的甚至還沒有把集體土地承包到戶，土地就被流轉(zhuǎn)出去了。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？如何化解可能由此引發(fā)的矛盾和隱患？
        王小映：我國實(shí)行農(nóng)村土地承包制后，土地登記工作沒有及時(shí)跟上。首先，開始實(shí)行土地承包制的時(shí)候，承包地還是允許大調(diào)整的，土地權(quán)屬不穩(wěn)定。再者，過去土地確權(quán)登記的測量技術(shù)不是很發(fā)達(dá)。另外，也受到財(cái)力限制，所以實(shí)行土地承包制后就對(duì)農(nóng)村大量的承包地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證是比較困難的?，F(xiàn)在看來，這種情況帶來了很多問題，埋下了很多糾紛隱患。
        在這種情況下，要加快推進(jìn)土地確權(quán)登記發(fā)證工作。如果承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)完全轉(zhuǎn)讓給了別人，確權(quán)登記發(fā)證時(shí)可以依據(jù)土地承包合同、轉(zhuǎn)讓合同確權(quán)給受讓土地的一方。如果農(nóng)戶通過出租等方式 只是把土地經(jīng)營權(quán)讓與別人，那就要給這些農(nóng)戶確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。有些農(nóng)戶統(tǒng)一把土地出租給了種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，承包地塊的邊界變得很不清楚，在這種情況下，簽訂的流轉(zhuǎn)合同可以繼續(xù)保持，但對(duì)于流轉(zhuǎn)后的土地，可以重新指界并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行測量、確權(quán)、登記和發(fā)證，完善相關(guān)手續(xù)。這樣才能為后續(xù)的流轉(zhuǎn)提供安全保障。
        確權(quán)登記發(fā)證對(duì)于土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展相當(dāng)重要。目前，土地流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)發(fā)展起來，土地流轉(zhuǎn)對(duì)土地確權(quán)登記發(fā)證提出了迫切要求，必須加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作。
        記者：《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)“用益物權(quán)”的屬性，今年中央1號(hào)文件要求抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記辦證工作，同時(shí)指出，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，這二者是否矛盾？應(yīng)該如何準(zhǔn)確理解“確權(quán)確地”與“確權(quán)確股”的關(guān)系？
        王小映：土地確權(quán)是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的確認(rèn)，是對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，就是要確認(rèn)直接及于物(也就是土地)的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該確權(quán)到物、確權(quán)到人。土地確權(quán)必須搞清楚兩點(diǎn)：一是把“物”搞清楚，“物”就是土地，要調(diào)查清楚土地的形狀、位置、四至邊界。另外，要把“權(quán)”搞清楚，需要確權(quán)到人，確認(rèn)這個(gè)“權(quán)”由誰來享有、土地承包經(jīng)營權(quán)人是誰。這兩個(gè)確認(rèn)要無縫銜接，都不能存在問題。“權(quán)”對(duì)應(yīng)“物”，這個(gè)“物”就歸這個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)人，這樣結(jié)合起來，確權(quán)才是完整的。這是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的一個(gè)最基本的要求。
        但是，在現(xiàn)實(shí)中這方面的工作遠(yuǎn)沒有到位。有些地方在土地承包時(shí)，沒有把土地發(fā)包到戶，或者實(shí)行了承包制，但是沒有承包到具體地塊，只是承包到賬，至于這塊地到底位于哪個(gè)地方，有沒有邊界，都沒有說明，這就是“虛擬承包”。這些虛擬承包的土地往往由集體經(jīng)濟(jì)組織來管理經(jīng)營。這種情況下，可以考慮對(duì)農(nóng)戶確股而不確地。即便如此，也要在股份公司或股份合作社內(nèi)部把農(nóng)戶的股權(quán)搞清楚。所以，要把土地確權(quán)和確認(rèn)股份這兩個(gè)概念區(qū)分開來，不能混同，在實(shí)際工作中不能簡單地替代，不能說確了股就不存在土地確權(quán)的問題了。
糧食安全誰來“確保”？
        記者：一些地方開展土地流轉(zhuǎn)后，隨著工商資本入村，大量連片的耕地被改變農(nóng)業(yè)用途，有的雖然與“農(nóng)”沾點(diǎn)邊，但也不種糧食，流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)非糧化”問題嚴(yán)重。您怎么看待這個(gè)問題？為何不提倡企業(yè)長時(shí)間大面積租賃農(nóng)民土地？
        王小映：在土地流轉(zhuǎn)過程中，尤其在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，要防止兩類現(xiàn)象：一是出現(xiàn)大量的所謂“不在地主”或兼業(yè)農(nóng)戶的情況。農(nóng)民進(jìn)城了但不放棄土地，卻又不用心經(jīng)營土地；有些農(nóng)民跨省遷移，土地仍然保留在手中不流轉(zhuǎn)出去，可能就撂荒了。這會(huì)造成土地資源浪費(fèi)，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展很不利。另外一種情況，是一些工商企業(yè)資本以投資農(nóng)業(yè)的名義圈占土地、進(jìn)行土地投機(jī)。這兩類現(xiàn)象都要進(jìn)行規(guī)范。對(duì)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)尤其是受讓土地要做一些管制，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)本身經(jīng)營效益比較低，公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)并大規(guī)模承租、受讓土地，要考慮到底會(huì)給農(nóng)業(yè)帶來什么？它們的真正目的是什么？目前，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了公司企業(yè)以發(fā)展農(nóng)業(yè)的名義大規(guī)模承租、受讓土地，然后進(jìn)行“非農(nóng)非糧化”經(jīng)營的現(xiàn)象，這對(duì)糧食安全很不利。
        對(duì)于公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)尤其是受讓土地，政府要進(jìn)行必要的許可管制。哪些行業(yè)、哪些產(chǎn)業(yè)可以進(jìn)入？哪些要限制進(jìn)入？進(jìn)入農(nóng)業(yè)的公司需要哪些資質(zhì)、是否必須有經(jīng)營農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)？能否受讓土地？對(duì)這些都要進(jìn)行必要的政策規(guī)范。有一些領(lǐng)域，比如設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科研實(shí)驗(yàn)和養(yǎng)殖業(yè)，需要大量的資金投入和高技術(shù)投入，這些投入是農(nóng)民干不了的，政府可以引導(dǎo)公司進(jìn)入這些領(lǐng)域。對(duì)于糧食生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)更多地培育種植大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社，讓留在農(nóng)村的有經(jīng)驗(yàn)、有能力的農(nóng)民家庭由“小農(nóng)”發(fā)展成為家庭農(nóng)場或種植大戶，進(jìn)行規(guī)?；Z食生產(chǎn)。這樣有利于防止土地“非農(nóng)非糧化”，有利于國家糧食安全。
“宅基地”該如何流轉(zhuǎn)？
        記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地分為兩類，一類是經(jīng)營性用地，一類是公益性用地。今年中央1號(hào)文件提出，“引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”那么，同等入市、同權(quán)同價(jià)是什么意思？它將給普通老百姓帶來什么？
        王小映：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是集體所有性質(zhì)的工業(yè)用地及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地，包括規(guī)劃為工業(yè)、商業(yè)、旅游、商品房用地的集體土地。農(nóng)村集體經(jīng)營性用地要入市的話，肯定要和城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性建設(shè)用地市場并軌?？梢詮娜齻€(gè)方面來理解中央文件提出的“同等入市、同權(quán)同價(jià)”的涵義：
        第一，在一級(jí)市場上實(shí)現(xiàn)并軌，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地一樣，可以通過出讓、租賃、入股三種方式進(jìn)入市場，形成統(tǒng)一的一級(jí)市場。
        第二，在二級(jí)市場上實(shí)現(xiàn)并軌，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓后，就可以和國有出讓土地一樣進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，形成統(tǒng)一的二級(jí)市場。這意味著，將來經(jīng)營性建設(shè)用地不管是國有還是集體所有，實(shí)行統(tǒng)一的使用管理制度，建立統(tǒng)一的一級(jí)市場和二級(jí)市場。
        第三，在市場監(jiān)管、稅費(fèi)義務(wù)等方面與國有土地實(shí)行同等對(duì)待。要在政府統(tǒng)一的規(guī)劃管制和市場監(jiān)管下，和國有土地一樣在統(tǒng)一的土地有形市場上進(jìn)行“招拍掛”出讓，在這個(gè)過程中也要承擔(dān)和國有土地一樣的稅費(fèi)義務(wù)。在統(tǒng)一規(guī)劃管制下，通過在市場開放、市場監(jiān)管、稅費(fèi)義務(wù)等方面與國有土地實(shí)行同等對(duì)待，進(jìn)而實(shí)行同權(quán)同價(jià)。一塊集體土地與一塊國有土地，如果其區(qū)位相當(dāng)、條件相似、規(guī)劃用途相同，經(jīng)過統(tǒng)一的土地有形市場入市，繳納同樣的稅費(fèi)之后，獲得的收益也應(yīng)當(dāng)是一樣的。同權(quán)同價(jià)就是這樣一個(gè)概念。
        這方面的改革確實(shí)難度很大。這樣的改革無疑會(huì)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，尤其是對(duì)于城市化地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，農(nóng)民能夠更多地分享土地收益、分享財(cái)富增值。
        記者：山東、天津等地有不少讀者來信反映，當(dāng)?shù)卮嬖谮s農(nóng)民“上樓”現(xiàn)象，把置換出來的宅基地用于填補(bǔ)建設(shè)用地指標(biāo)。對(duì)這種現(xiàn)象應(yīng)該怎么看？農(nóng)民的宅基地應(yīng)該怎樣依法依規(guī)流轉(zhuǎn)？
        王小映：從現(xiàn)行法律來看，農(nóng)民宅基地使用權(quán)是一種不可轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，是一種具有福利性質(zhì)的集體土地使用權(quán)。法律規(guī)定，農(nóng)民的宅基地只能“一戶一宅”，不能“一戶多宅”，就像經(jīng)濟(jì)適用房一樣，一個(gè)家庭只能享受一次。宅基地是一種福利性、保障性的住房用地，在現(xiàn)有法律下宅基地使用權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的。
       但問題是，農(nóng)民的宅基地和房屋有流轉(zhuǎn)的市場需求，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城或者舉家遷移后，就面臨將其轉(zhuǎn)讓出去的需求。目前法律規(guī)定宅基地不能轉(zhuǎn)讓，但從城鄉(xiāng)一體化的要求來看，必須改變這樣的局面。從宅基地的取得和性質(zhì)來看，雖然它是福利性配給的，但也是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。所以，無論如何，最終宅基地還是要逐步實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。
        宅基地的流轉(zhuǎn)可以參照城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)適用房改商品房的方式進(jìn)行。首先要確認(rèn)是否符合政府交易許可要求，確認(rèn)是否符合“一戶一宅”，然后再補(bǔ)繳價(jià)款或者增值收益就可以進(jìn)入市場。這方面的改革還要做一些區(qū)別對(duì)待，比如，要將“一戶一宅”與“一戶多宅”、違法用地等情況嚴(yán)格區(qū)別開來，進(jìn)行分類管理。
        現(xiàn)在的情況是，宅基地不允許流轉(zhuǎn)，很多地方就通過土地整治來盤活農(nóng)民的宅基地，讓農(nóng)民“上樓”，把宅基地騰退出來，從而增加建設(shè)用地指標(biāo)。開展土地整治，通過整治來盤活農(nóng)民宅基地是一條可行的路子，但是要尊重農(nóng)民的意愿。同時(shí)也需要兩條腿走路，在發(fā)揮好政府作用的同時(shí)，也需要依靠市場去配置盤活宅基地，不能全部都交給政府。因?yàn)?，如果唯一依靠整治置換的方法來盤活宅基地，就很難判斷農(nóng)民“上樓”之后財(cái)產(chǎn)是增加了還是減少了。在市場缺失的情況下，宅基地及房屋值多少錢，就說不清楚。在這種情況下，農(nóng)民的利益很容易受損。
        從長遠(yuǎn)來看，必須逐步改革宅基地使用管理制度，讓宅基地流轉(zhuǎn)起來。比如，可以通過給集體補(bǔ)繳地價(jià)款、給政府補(bǔ)繳增值收益，以“付費(fèi)升級(jí)”的辦法將宅基地使用權(quán)升級(jí)為一種可以轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)如集體出讓土地使用權(quán)，這樣整個(gè)土地和房屋就可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。