隨著各地密集啟動土地制度改革試點，今年兩會期間土地制度改革成為各界關注的焦點。全國政協委員、中央農村工作領導小組副組長陳錫文6日就中國農村下一步土地制度改革工作做出解讀。他表示，推進農村集體建設用地進入市場，仍有多重法律障礙尚待清除，包括當前的土地使用權仍然不能用于抵押或擔保。

在陳錫文看來，土地制度改革是一個系統(tǒng)工程，涉及方方面面。就農地入市而言，只有符合規(guī)劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以進入市場，和國有土地同權同地同價。要推進這項工作，涉及一系列法律法規(guī)都有待清理，包括憲法、土地管理法、物權法、擔保法等。目前，這些法律規(guī)定農村土地的使用權不能出讓、出租或抵押和擔保，直接導致相關工作無法開展。

陳錫文說“目前的解決方案是通過試點實踐，再根據經驗對法律法規(guī)進行‘立、改、廢’。從各地試點的情況來看，真正符合規(guī)劃和用途管制的農村建設用地進入市場，和國有土地同地同權同價的試點還沒有開始，還在等著有序安排推進。”

《經濟參考報》記者此前走訪多地發(fā)現，目前試點開展農地經營權抵押貸款的地區(qū)，都或多或少因為法律、政策的現實阻礙而困難重重。以北京為例，農地經營權抵押業(yè)務所涉及的農地經營權并非是真正的抵押，而是以擔保物的方式作為貸款評估的依據，因此，銀行在貸款風險處置時，并不能通過法院拍賣的形式來處置不良資產。銀行在風險防控過程中，只能事先與農戶協商，當長期無法償還貸款時，就把土地經營權在農村產權交易中心登記進行轉讓，而轉讓得到的租金用于償還銀行貸款。

對于土地經營權抵押貸款，銀監(jiān)會6日發(fā)文表示堅持“試點先行”。銀監(jiān)會指出，按照中央關于“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”和“慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”的要求，慎重穩(wěn)妥開展土地承包經營權和農民住房財產權抵押融資試點，發(fā)揮其在信貸融資方面的作用。

不過，銀監(jiān)會也強調，要“堅持依法自愿有償原則，操作過程中要注重做到不改變土地集體所有性質，不改變土地用途，不損害農民土地承包權益。要結合抵押業(yè)務特點，探索融資模式，創(chuàng)新融資產品，完善業(yè)務流程”。

“如果法律障礙不掃清，地方試點土地經營權抵押貸款的積極性將大大降低，并且，如果有金融機構在操作，最終一旦真的貸款出現無法償還的問題，農地無奈掛牌轉讓會引發(fā)一些法律糾紛，這種風險隱患是存在的。”一位接近銀監(jiān)會的人士對《經濟參考報》記者分析稱。

對此，全國政協委員夏濤指出：“當前，要盡快推動相關法律法規(guī)修訂，穩(wěn)定農村承包關系，探索三權分置有效形式，抓緊研究承包土地的經營權抵押、入股具體實施辦法。”

全國政協委員白先進認為“最好能建立一個公開透明的交易平臺，通過市場化的手段促成農地入市，同時保證公平合理的收益分配。”

對于“三農”貸款盡職調查，全國政協委員、安徽省政協副主席趙韓建議“由農村土地管理機構設立土地承包經營權價值評估機構，加大專業(yè)資質評估人員培訓，對土地承包經營權價值評估，為金融機構開展農村土地承包抵押貸款提供有效的服務。”

此外，在風險處置方面，趙韓認為，應建立貸款損失保障或補償機制，在貸款發(fā)生違約、金融機構實現抵押權較難時，實施抵押物收購或進行貸款風險補償，彌補可能出現的不良貸款風險。加大對土地流轉保險的政策性補助，鼓勵保險機構設立土地流轉保險品種，多渠道強化保障能力。