我國地方債風(fēng)險總體可控，但不能掉以輕心，償債能力下降、融資渠道收緊、不透明等因素正威脅地方債安全，亟須建立切實可行的地方債管理制度，實現(xiàn)真正的“陽光融資”，防止隱性債務(wù)的風(fēng)險。

 

風(fēng)險總體可控

 

債務(wù)規(guī)模占GDP比重仍在安全線以下，不必“談債色變”

 

“衡量債務(wù)風(fēng)險是一件很復(fù)雜的事，沒有哪個單一標(biāo)準(zhǔn)是十分有效的，目前國際上比較認(rèn)可的是比照歐盟簽訂《歐洲聯(lián)盟條約》時劃出的警戒線，即債務(wù)規(guī)模不超過GDP的60%。”財政部財政科學(xué)研究所所長賈康介紹，國際金融危機爆發(fā)以后，歐盟這一警戒線已經(jīng)失守，法國德國也沒能固守住60%，意大利多年負(fù)債率在100%左右，出問題的希臘在125%以上。

 

2012年，我國中央財政國債余額約為8.2萬億元，假定地方債務(wù)余額以20萬億元計，總體債務(wù)在28萬億元左右。以2012年52萬億元的GDP規(guī)模計算，債務(wù)占比為54%。如果按照動態(tài)的2013年GDP增長7.5%后56萬億元的規(guī)模計算，債務(wù)占比則是50%。因此，即使取目前媒體上關(guān)于地方債估算規(guī)模的最大值計算，我國債務(wù)規(guī)模占GDP的比重仍在安全線下，總體上風(fēng)險是可控的。

 

需要特別指出的是，各國情況各不相同，60%并不是一條“標(biāo)準(zhǔn)線”，超過60%也并不意味著債務(wù)危機就會必然爆發(fā)。根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室今年9月的統(tǒng)計數(shù)字，美國債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到其GDP的73%，而這已經(jīng)是削減債務(wù)后的結(jié)果，高峰時期一度超過100%。日本財務(wù)省今年上半年披露的數(shù)據(jù)顯示，按債務(wù)占GDP的比重看，日本已經(jīng)達(dá)到247%，居世界首位。但日本和美國主權(quán)信用狀況依然良好，尚沒有發(fā)生政府債務(wù)危機的跡象。

 

“有債務(wù)不一定就意味著風(fēng)險，低債務(wù)也不一定就意味著絕對安全，政府借錢總體而言并不是一件壞事，而是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的通行情況，關(guān)鍵在于防范風(fēng)險的制度建設(shè)要跟上。”賈康指出，歐債危機的發(fā)生讓很多人“談債色變”，但事實上，政府性債務(wù)相對于一般的企業(yè)債、金融債等還是要更安穩(wěn)一些。

 

政府“家底”較厚

 

地方政府、銀行、中央政府三道防線，可控制局部性償債風(fēng)險的蔓延

 

也許還有人會問，雖然地方債總體風(fēng)險可控，但是否有可能爆發(fā)局部的債務(wù)危機呢？

 

從目前情況看，由于各地財政狀況不同，確實有一些地方面臨較大的償債壓力。

 

財政部湖北專員辦日前對武漢市地方債情況的調(diào)研顯示，2011年末，武漢市地方政府性債務(wù)余額1964.47億元，相比較武漢本級政府綜合財力1058.22億元，債務(wù)率達(dá)185.64%，每天需要還債1億元。根據(jù)審計署今年6月發(fā)布的審計結(jié)果，2012年，有9個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高者達(dá)188.95%。

 

然而，對局部性債務(wù)問題，不能僅看一兩項指標(biāo)，還要仔細(xì)掂量一下政府的“家底”有多厚。

 

眾所周知，稅收收入并非我國地方政府的唯一財政收入來源，至少有兩種收入至關(guān)重要：地方國有企業(yè)的收益和分紅，以及從土地出讓中獲取的收益。

 

以武漢市為例，事業(yè)單位和經(jīng)營性單位，如燃?xì)?、自來水、公路收費、政府招待所等，構(gòu)成地方政府收入的持續(xù)穩(wěn)定來源。通過發(fā)債在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上不斷加大投入，也帶來了土地收入方面的“投資回報”。數(shù)據(jù)顯示，2008年—2011年間，武漢本級政府綜合財力年均增長速度為42.69%，高出政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)年均24.29%的增速18個百分點。

 

放眼全國，根據(jù)東方證券對地方債問題的研究數(shù)據(jù)，2012年，地方政府資產(chǎn)規(guī)模為31.7萬億元，其中，地方政府擁有的非金融國有資產(chǎn)13.3萬億元、非經(jīng)營性資產(chǎn)11.4萬億元、土地儲備6萬億元、地方財政存款1萬億元。單純從地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率來看，31.7萬億元的資產(chǎn)對比20萬億元的債務(wù)規(guī)模也是相對安全的。

 

而中央政府的情況更為樂觀，2012年，中央政府資產(chǎn)規(guī)模為27.2萬億元，2008年以來，資產(chǎn)擴(kuò)張速度高于負(fù)債膨脹速度年均4—5個百分點，2012年凈資產(chǎn)達(dá)到16.1萬億元。

 

“我們的國家不是聯(lián)邦制的，關(guān)鍵時刻，中央政府對消解地方局部風(fēng)險不會置之不理。”賈康分析，如果發(fā)生最壞的情況，即某個地方出現(xiàn)了局部性償債危機，至少有幾道防線可以阻擋這種結(jié)果蔓延：

 

首先是地方政府維護(hù)當(dāng)?shù)亟鹑谂c社會穩(wěn)定的愿望和能力。事實上，地方官員償債維護(hù)金融穩(wěn)定和借債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力一樣強烈，因為任何債務(wù)危機的發(fā)生都會影響地方政府形象和政績，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，地方政府會努力騰挪資金，即使“拆東墻補西墻”和變現(xiàn)一些資產(chǎn)，也會想辦法解決。

 

其次是銀行的不良貸款消化能力和風(fēng)險準(zhǔn)備金。目前各地的政府性債務(wù)中，銀行貸款是主要組成部分。目前，我國各商業(yè)銀行都有較完善的金融監(jiān)管和撥備制度，特別是全國性的大型商業(yè)銀行消化不良貸款能力較強，通過全國性的風(fēng)險準(zhǔn)備金調(diào)配，足以應(yīng)對某個地方的暫時性債務(wù)危機。

 

最后是中央政府強大的調(diào)控能力。即使中央政府不直接出手替地方還貸，還可以采取債務(wù)重組、債務(wù)延期、投入支持資金、組建資產(chǎn)管理公司剝離壞賬等應(yīng)急手段幫助地方政府與相關(guān)銀行，這些手段在以前處置重大金融事件過程中有使用的先例。

 

不可掉以輕心

 

償債能力下降、融資渠道收緊、不透明威脅地方債安全，亟須建立切實可行的地方債管理制度

 

盡管風(fēng)險總體可控，但決不意味著可以掉以輕心。

 

國家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰認(rèn)為，很多地方政府的償債資金主要通過基金收益、土地收益等預(yù)算外收益償付，房地產(chǎn)價格能否持續(xù)上漲需要打個問號。一旦房地產(chǎn)價格下行，就將影響地方政府土地出讓收益，償債能力會大大下降。

 

此外，地方政府融資平臺和銀行貸款的持續(xù)收緊，也將影響地方政府持續(xù)借債和借新債還舊債的能力。“目前地方政府還本付息的壓力很大，新增融資需求又很多，地方融資平臺渠道被收緊后，地方政府不可避免地會尋找其他融資渠道，這就有可能滋生其他風(fēng)險。”中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院副院長趙錫軍表示。

 

專家普遍認(rèn)為，防止隱性債務(wù)的風(fēng)險，亟須建立切實可行的地方債管理制度，實現(xiàn)真正的“陽光融資”。

 

“規(guī)范地方政府性債務(wù)，關(guān)鍵在標(biāo)本兼治中把握‘治本為上’的制度建設(shè)，讓地方政府所有的債務(wù)都放在陽光下，改變地方政府隱性舉債的行為。”賈康認(rèn)為，當(dāng)前地方債務(wù)最大的風(fēng)險在于不透明，只要能夠規(guī)范地方政府融資行為，建立起嚴(yán)格的債務(wù)審查、債務(wù)風(fēng)險防控機制，不讓地方政府債務(wù)出現(xiàn)無序蔓延和暗中積累，整體風(fēng)險就不會太大。

 

目前，審計署已向國家有關(guān)部門建議，考慮開展地方公債制度建設(shè)，并對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修改，以后還可以考慮由地方根據(jù)項目情況發(fā)行與之對應(yīng)的市政債。

 

 

“其實，市場經(jīng)濟(jì)本身也給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供了很多融資手段，只要政府敢于放手讓各種社會資本參與其中，完全可以為公共建設(shè)提供更多更好的融資渠道。”趙錫軍指出，國家一直強調(diào)鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入公共建設(shè)領(lǐng)域，如目前運作比較成熟的企業(yè)建設(shè)經(jīng)營、收回成本和收益后再轉(zhuǎn)給政府的BOT、BT模式，還有采取公共私營合作的PPP模式，都是比較好的融資方式。

 

從長期看，解決地方政府債務(wù)規(guī)模增長過快的根本還在于深化財稅體制改革，在建立起財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財政分配體制基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的地方財政預(yù)算監(jiān)管體制。

 

“當(dāng)前，新一輪財稅體制改革的重點就是進(jìn)一步完善中央和地方的收入分配關(guān)系，解決1994年分稅制改革遺留的后續(xù)深化改革問題。”賈康認(rèn)為，在實施了“營改增”等結(jié)構(gòu)性減稅的基礎(chǔ)上，應(yīng)該逐步推進(jìn)完善資源稅、財產(chǎn)稅等地方稅種，積極推進(jìn)省以下分稅制財政體制在深化改革中貫徹落實，加上完善的轉(zhuǎn)移支付機制，可以緩解現(xiàn)實中基層財政困難、“土地財政”和隱性負(fù)債等方面的問題，尋求長治久安。